農村土地流轉中的主要問題及措施建議

土地是稀缺資源，尤其是近幾年的大量開發利用，占用了大量優質良田資源，并形成了許多新的問題，有的已嚴重影響今后的持續健康發展，對農民造成了較大傷害。土地開發利用必須堅持積極穩妥的原則，合理合法流轉利用，為國家社會繁榮穩定和農村農民發展服務，為社會經濟發展和農民致富服務。

1 土地流轉特點

流轉速度加快，漸具規模。自1998年土地二輪承包以來，我縣土地承包經營權流轉速度呈逐年遞增之勢，流轉的土地面積不斷擴大，所涉農戶不斷增多。至目前為止，流轉的土地面積占總耕地面積的比例少則5%，多則15%以上，平均比例為8%左右，涉及土地流轉的農戶數約占總農戶數的26%。

流轉類型多樣，比例不均。按照不同的標準，可將土地承包經營權流轉行為分為各種不同的類型。一是以流轉主體為標準，可分農戶與村委會之間的流轉和農戶與農戶之間的流轉。其中以農戶與農戶之間的流轉為主，流轉面積約占總流轉面積的90%。二是以流轉對象為標準，可為責任田承包經營權流轉、機動田承包經營權流轉和三荒地承包經營權流轉。其中以責任田承包經營權流轉為主，約占總流轉面積的96%。三是以流轉方式為標準，可分為轉包、出租、互換、轉讓、投股或參與股份合作等其他方式流轉。其中以轉包為主，約占總流轉面積的70%以上。轉包中又以外出打工或經商農戶，將土地轉包給親友或本村其他農戶居多。此外，還有農戶將土地轉包給種植、養殖大戶以及集體向農戶反租轉包等形式。四是以流轉是否簽訂協議為標準，可分為協議流轉和無協議流轉。其中協議流轉農戶略占優勢，占總流轉農戶數的65%左右。協議流轉又分為書面協議流轉和口頭協議流轉，其中口頭協議流轉占協議流轉的絕大多數，簽訂書面協議流轉的農戶不足總流轉戶的10%。五是以流轉是否有償為標準，可分為有償流轉和無償流轉。其中以無償流轉為主，約占總流轉戶的60%以上。六是以流轉是否履行報批準、備案或辦理土地使用權證書變更登記程序為標準，可分為批準流轉、備案流轉、登記流轉和自行流轉。其中以自行流轉為主，占總流轉面積的95%。

流轉行為欠規范，缺少管理。流轉行為嚴重不規范，表現為自行流轉多，報批準、報備案的少，申請變更登記的更少；口頭協議多，書面協議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協議內容不規范的多，規范的少等。有些村存在連鎖流轉現象，接受流轉的農戶又將自己享有的土地承包經營權流轉給其他農戶，形成鎖鏈式流轉。鎮、村對土地承包經營權流轉行為普遍缺乏嚴格規范的管理。

部分耕地被非農業化，有極少量的非法流轉行為存在。有的耕地被轉為非農用途，主要用于招商引資、工業園區、小城鎮等項目建設。這些建設用地絕大多數履行了批準手續，也有一小部分沒有被批準。相關鎮為了完成工業發展等任務，以鎮政府或用地單位名義，采取向農戶租賃的方式，將土地使用權流轉到自己名下，用于非農建設。

2 經營權流轉存在的主要問題

對于農村土地承包經營權流轉帶來的問題，專家學者的研究主要集中在“非農化”和違法使用土地，土地流轉對糧食安全的影響以及引發的社會矛盾上。從有效流轉的因素看，土地承包經營權流轉中存在政府流轉服務能力薄弱、流轉信息溝通不暢、流轉不規范矛盾糾紛多、農民流轉主體地位得不到保障、農民獲得土地增值收益難、培育規模經營主體難、流轉土地“非糧化”傾向和集體“流轉工作經費”不符合有關政策規定等問題。

政府流轉服務能力薄弱。在我們調查到的嘉興市、成都市、黑河市，土地承包經營權流轉服務平臺正在逐步建立并完善，其中一些縣市起步早、設施和人員配備齊全，流轉服務平臺已開始有效發揮作用。但從全國來看，許多地區還沒有建立土地承包經營權流轉市場，土地流轉還處于自發、無序狀態，政府部門的流轉服務能力更加薄弱，土地供需信息平臺尚未形成，供需雙方信息溝通不順暢嚴重制約了土地承包經營權正常流轉。

流轉不規范，糾紛多。在土地承包經營權流轉過程中，存在土地確權不到位、流轉無合同、合同不完備、缺乏利益協調機制、強制流轉等不規范行為。這些不規范的行為極易產生糾紛并帶來一些遺留問題。尤其是隨著農業負擔的減少、農業補貼的增加、農地價值的上升，農民、集體、經營主體之間很容易就地塊邊界、流轉價格、利益分配等問題產生糾紛。

農民主體地位難保。在農村社會保障體系還不健全的情況下，農民把土地作為最基本的生活保障，留有一畝三分地心里踏實，對于流轉土地存在后顧之憂。在土地承包經營權流轉中，農民是流轉的主體。然而，從實際情況看，農民的流轉主體地位往往受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權流轉農戶承包地，剝奪農民的知情權和參與權。

農民難以獲得土地增值收益。我國農民普遍缺乏資金、技術、信息和市場網絡，在與農業企業等的流轉合作中，農民處于弱勢地位，農民一般都以相對低廉的租金流轉土地承包經營權。而且流轉雙方往往沒有建立合理的收益分配機制，農民難以獲得土地增值收益。在農民以土地承包經營權入股流轉方式中，也普遍存在農民土地股份折價低，與工商資本地位不對等的現象。

流轉土地“非糧化”傾向明顯。經濟較發達地區大部分土地流轉后存在“非糧化”傾向。此外，部分流轉土地還有“非農化”現象。一些企業在原來的耕地上修水泥路、建飯店、建簡易賓館，建設農業休閑園區，發展休閑觀光業等，破壞了耕作層，減少了耕地數量。

流轉經費違規使用。中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知中明確規定“流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”然而，部分地區村集體將本村（組）土地集中起來統一流轉給經營主體，獲得一定的流轉“工作經費”，在多數地區，這些“工作經費”直接支付給了村集體。有些村集體的“工作經費”每年有幾十萬元。流轉“工作經費”實際上就是變相截留土地流轉收益，與相關政策規定不相符。

3 措施與建議

針對土地流轉中出現的問題，需要完善農村土地制度，保障農民土地承包經營權，搞好土地確權工作，突出政府服務職能，規范土地流轉，建立健全土地承包經營權流轉市場，培育市場化流轉機制，確保農戶在土地流轉中的主體地位，健全集體參與機制，建立合理的流轉收益分配機制，避免流轉糾紛發生，引導流轉土地發展糧食生產，采取嚴格措施限制借流轉之名將農用地轉為非農用地。

搞好土地確權工作。首先，要嚴格執行《農村土地承包法》、《物權法》、十七屆三中全會《決定》等有關法律政策規定，堅持農村土地承包制度，堅定賦予農民更加充分的土地承包經營權，堅決保障農民各項土地承包經營權權能，保障農民的土地承包經營權用益物權。其次，農業部門、國土部門、地方政府要積極、扎實開展土地確權工作，進一步明晰土地產權，明確農民土地承包經營權用益物權權益，明確農民土地承包經營權的占有、使用、收益等各項權益。

規范土地流轉。政府部門要加強對土地承包經營權流轉的服務和管理工作，營造良好的土地承包經營權流轉政策環境，依法支持、引導、規范土地承包經營權流轉。在服務對象上，要加強對流入主體和農民的服務。

加快培育市場化流轉機制。要盡快建立健全土地承包經營權流轉市場，培育市場化流轉機制。要建立健全土地承包經營權流轉市場定價機制，引導流入流出雙方對土地承包經營權流轉合理定價。完善價格形成機制，如對入股合作流轉，鼓勵農民土地承包經營權入股收益實行按股保底分紅，按實物作價。建立分類定價機制，土地承包經營權流轉價格應根據土地區位優劣、流入戶種植的作物不同、流轉期限不同等確定不同的價格。建立價格調整機制，價格前幾年穩定，之后每隔一定時期進行一次調整，保障農民收益。

確保農民主體地位。在政府、集體和農民這三者中，需要特別明確的就是農民是土地承包經營權流轉的主體，因為流轉的對象就是農民的土地承包經營權，而不是集體的土地所有權，更不是政府的其他土地產權。農民有權自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。村集體應做好服務工作，確保農民在土地承包經營權流轉中的主體地位。土地承包經營權流轉收益全部歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留侵占。

建立合理的收益分配機制。土地集中后進行規模化生產，并注入資本與技術等高效農業生產要素后，往往會產生比流轉前傳統農業更高的收益。土地流轉雙方應在流轉初期就制定增值收益分配條款，建立合理收益分享機制，讓農民從土地增值中獲得進一步的收益，以避免流轉雙方因此而產生糾紛與矛盾，保障雙方的合理利益。

加強耕地保護。在土地流轉中應兼顧糧食安全，解決好耕地\"非糧化\"問題。要大力發展糧食規模經營，鼓勵和引導經營大戶、合作社種糧，穩定糧食生產。降低種糧成本，提高種糧補貼與糧食價格，使得糧食生產有利可圖，增強農業企業、經營大戶、合作社等土地流入主體的種糧積極性。土地承包經營權流轉過程中，更要采取嚴格措施限制農用地轉為非農用地，落實最嚴格的耕地保護制度，不得以土地流轉名義將農用地轉變為非農用地。