因“類”制宜推進混合所有制

不同類型的國有企業，它們的地位和目標不盡相同，在市場經濟中扮演著不同的角色， 發揮著不同的功能。因此，國有企業改革和治理應該針對不同類別的國有企業，有的放矢

市場化程度的不足與過度

30 多年的國有企業改革，基本上走的是“大一統”的市場化道路，即本著“賺錢”的原則，以國有資產規模或資產增值的最大化來推進國有企業改革，這種改革導致兩個方面的后果。

其一，一些應該市場化或需要加快市場化的行業卻沒有市場化或市場化程度很低，如電信、鋼鐵、路橋建設等。由于市場化程度低或者壟斷程度高，一方面導致國有企業創新動力不足，成本控制不力；另一方面則由于價高質次（包括低服務），國民福利被剝奪而不斷引發公眾不滿。以2014 年《財富》世界500 強中的第3、4 位為例。埃克斯美孚公司和中石化在2014年世界500強企業榜單中，一個是第三，一個第四，中石化的營業收入是埃克斯美孚公司的95%，但中石化的利潤卻僅是埃克斯美孚公司的18%，相差很大。按理說，西方發達國家的勞動力成本很高，而中國的勞動力成本卻很低，那么，差距在哪里呢？答案無怪乎兩個：一是技術水平低，二是成本控制不力（包括可能的腐敗或國有資產流失），這是缺乏競爭的必然結果。

其二，一些不應該市場化的行業卻在極力推進市場化，國有資本盲目退出，如公共交通、醫療衛生、義務教育等，導致不少人看不起病、上不起學、乘不上車。很多國有企業，包括具有很強公共性的國有企業，即使沒有市場化，也把追求利潤放在首位。這種改革所帶來的后果，不是國民福利的提高，而是下降。

分類改革，讓國企回歸公共性

國有企業的本質屬性是什么？從國有企業產生的歷史看，國有企業并非首先產生自社會主義國家，而是西方市場經濟發達國家。在市場經濟發達國家，國有企業是為了解決因市場失靈而出現的市場本身不能解決的諸多公共性問題而產生的，也就是說，公共性是國有企業的本質屬性。

然而，中國國有企業改革中，卻錯誤地把“賺錢”作為國有企業的主要目的，甚至是唯一目的。其實從世界范圍看，市場經濟越成熟的國家，國有企業越是堅守公益領域，其市場化程度越低；而在競爭性或盈利性領域，國有企業則越少，基本上是民營企業的天下，市場化程度非常高。如英國的鐵路運輸，其在1994 年開始進行私有化改革，但在改革之后的1997—2002 年五年期間，接連發生了13 起嚴重事故，其原因在于：一是負責信號系統和負責運輸的私有公司之間缺乏溝通；二是負責該線路運營的泰晤士列車公司認為更新火車事故防御系統的費用大于事故發生后的賠償，寧可進行事故后的傷亡賠償，也不愿意進行安全系統改造。由于事故頻發，英國鐵路私有化最終以政府重新收回國有而結束。

顯然，國有企業改革的成敗不在于能否“賺錢”，或者賺多少錢。換言之，國有企業改革的目的不是國有資產規模或國有資產增值的最大化，而在于尊重國有企業的本質和發展規律，實現國民福利的最大化。

不過，也必須認識到，中國是在經濟發展水平十分落后的條件下進行市場化改革的，盡管經過了30 多年的改革，但中國仍處于社會主義市場經濟的初級階段。在這種情況下，中國不可能像發達國家那樣按市場經濟自然發展的軌道來走，而是仍然需要發揮國有企業的經濟帶動作用。另外，中國在堅持市場化改革趨向的同時，還需要權衡在計劃經濟時期形成的各種利益格局，需要協調好各種利益矛盾，解決許多歷史遺留問題，以在穩定中求發展，盡可能減少改革成本，這也是中國之所以選擇漸進式改革道路的重要原因。在這一特殊的歷史背景下，中國的國有企業與發達市場經濟體制中的國有企業之間的性質和地位顯然是有區別的。這種區別集中體現在，在社會主義市場經濟的初級階段，國有企業不僅是政府調控國民經濟的工具，也是政府參與國民經濟的重要手段，是推動國民經濟發展和經濟體制改革的主導力量。

這意味著，在中國社會主義市場經濟的初級階段，同時存在著不同類型的國有企業。不同類型的國有企業，它們的地位和目標不盡相同，在市場經濟中扮演著不同的角色，發揮著不同的功能。因此，國有企業改革和治理應該針對不同類別的國有企業，有的放矢。這種分類分析既有助于對不同類型國有企業的績效進行考核，也有助于產業結構的調整和優化，更有助于確立不同類型國有企業的改革方向，這對于國有企業改革和發展，乃至宏觀經濟穩定運行具有重大的理論意義和實踐價值。

如何為國有企業分類？

中國共產黨第十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“準確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。” 也就是說，《決定》把國有企業分為公益性、自然壟斷性和競爭性三類。但我們在2013年9月28日，也就是十八屆三中全會會前一個多月的成果發布會上，把如今的國有企業分為四類，增加了“稀缺資源壟斷性國有企業”這一類。

對于公益性國有企業，如公交、地鐵、環衛、國防設施、公共衛生保健、義務教育等。這類企業應被賦予強制性社會公共目標，沒有經濟性目標，即不以盈利為目的，其作用是直接提供公共服務，以社會和諧和穩定為唯一目標。

對于自然壟斷性國有企業，如鐵路運輸、管道天然氣、自來水等，國際通行的做法都是國有經營，因為這類企業具有成本遞減性和規模經濟性，因此價格一般定在平均成本水平上，而民營則無法保證這種定價水平。這類國有企業經營的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，或者略有盈利，即只能“賺小錢”。

對于稀缺資源壟斷性國有企業，如石油、黃金、稀土等，為防止稀缺資源過度耗竭，保證資源利用的可持續，也必須由國有企業來壟斷經營。不過，一方面，為防止稀缺資源的消費過度，其定價應由市場決定；另一方面，為防止企業過度開發，必須對國內稀缺資源開發征收高額資源稅。也就是說，這類企業可以賺錢，但賺的錢必須全部上繳國家財政，然后通過國家財政支出回饋公眾。但是，需要注意，這里的“稀缺資源”是針對國內資源而言的。國家可以鼓勵企業到資源不稀缺的國家去參與公平競爭，此時，企業就不應是壟斷性質了，而是競爭性企業。

對于競爭性國有企業，如電信、汽車、電子、鋼鐵、醫藥、金融、建筑等。這類企業以追求利潤最大化為首要目標，沒有任何強制性社會公共目標。但其自覺提供公共服務是履行社會責任的行為，應予鼓勵。

混合所有制只能在競爭性領域推行

關于混合所有制，《決定》提出，“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟……有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。”顯然，“混合”意味著同一企業中存在多元股東或經濟主體，不同主體入股同一企業進行“混合”的目的是尋求企業價值或利潤的最大化。

由此看來，并不是所有的國有企業都適合改制并發展混合所有制企業。

公益性國有企業是不賺錢的特殊法人

毫無疑問，公益性國有企業是不適合的，因為混合所有制企業的目標是利潤最大化，如果追求公益而不盈利，那么國家以外的經濟主體就不會參股進入，因此，公益性國有企業只能由國家獨資經營。由于不盈利，把這類企業稱之為“企業”是不合適的，因為企業給人的感覺就是“賺錢”，這與該類企業的宗旨不符，因此，這類企業最好定位為特殊法人。特殊法人是指依照專門法律設立和經營的具有專門職能的國有獨資單位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特別法律規范，經營方式特別，本質上在于其具有特別職能。從產權角度來說，特殊法人由國家單獨出資，出資人唯一，這與國有獨資公司一致，但特殊法人不受《公司法》和一般商法規范的約束。特殊法人依照專門法律設立，受專門法律調整，一般不要求作商事登記，其具體組織機構也由特別法規定。在經營上，特殊法人獨立核算，但不負盈虧而靠財政維持，若有虧損由財政彌補。政府依法對其產品價格進行控制。

自然壟斷性國有企業要控制成本、盈虧平衡

對于自然壟斷性國有企業，由于具有規模報酬遞增和成本遞減性的特征，且產品或服務是公眾基本所需，因此其產品或服務應該按邊際成本來定價。為了最大程度地提高社會福利又保證企業不虧損，市場經濟發達國家一般采用平均成本定價，按此定價方法，企業不賠不賺，通過收支平衡來保證社會福利的最大化。這類企業不允許通過股權多元化在資本市場上市經營。因為一旦上市，就意味著國家以外的其他經濟主體進入，則勢必要追求利潤最大化，從而很可能導致產品或服務的價格大幅度上升，進而影響公眾福利的提高。顯然，對這類企業，也不適合于發展混合所有制經濟，而應該由國家獨資經營，并以成本控制為主要評價指標。

稀缺資源壟斷性國有企業要抑制需求、抑制開發

稀缺資源壟斷性（僅對國內而言）企業也不適合發展混合所有制。為防止稀缺資源過度耗竭，抑制需求并防止過度開發，這類企業的產品必須在國家征收高額的稀缺資源稅的基礎上，由市場定價。顯然，要達到這種“雙重抑制”的目的，這類企業只能采取國有獨資公司的組織形式，因為一旦允許非國有主體參股進入，則勢必要追求最大化利潤，并謀取利潤向所有股東分配，最終造成稀缺資源的過度開發。國有獨資的形式，可以保證這類企業賺的錢，通過稅收和紅利，絕大部分甚至全部上繳國家財政，然后通過國家財政支出回饋公眾。

競爭性國有企業要放棄保護，公平競爭

不難看出，混合所有制經濟只適合在競爭性領域推行。在競爭性領域，國有控股企業屬于混合所有制企業，但已不是純粹的國有企業，嚴格來說，將其稱為國有企業是不太嚴謹的。

在競爭性領域，國有控股的混合所有制企業必須完全按市場規則來運作，追求利潤最大化，不承擔公共職能（但鼓勵其自愿承擔社會責任的行為），不過，前提是：政府必須放棄對這類國有企業的各種保護，既不賦予其任何行政壟斷地位，也不給予任何政策支持，讓他們在市場上與民營企業進行平等的、優勝劣汰的競爭。有公平的競爭，企業才會有創新的動力。

對于國有控股的混合所有制企業，因為處于競爭性領域，因此政府不應干預，政府或者國有股東作為出資人代表，只負責監督從企業獲取足額收益（股息和紅利）。為了實現不同主體的股權制衡，保護各產權主體的利益，政府不應過度追求絕對控股。國有持股多少由市場來決定，政府不應干預，政府作為出資人代表，只負責監督從企業獲取足額收益（股息紅利）。隨著民營企業的發展壯大，這類國有企業應逐步減少。

對于混合所有制企業（包括國有控股的混合所有制企業）來說，按照現代企業的公司治理規范，企業的各個股東在法律地位上是平等的，或者說，各個股東具有平等參與公司治理的權利，只是他們的投票權存在一定的差異。國有股東盡管是第一大股東，但不具有特別的權力。

發展混合所有制的四個關鍵點

1. 不追求絕對控股

在公司控股形態上，無需追求絕對控股，國有持股多少由市場來決定，要避免國有股東一股獨大，盡可能采用國有相對控股的組織形式。原因在于：一方面，由于相對控股股東擁有的股權比重較大，因而其有動力發現公司經營中存在的問題，并對經理人員的經營行為高度關注；另一方面，相對控股意味著公司股權集中程度有限，相對控股股東的地位容易動搖，因而他不大可能獨斷專行甚至侵害其他股東利益，其他股東參與公司治理的動力大大增加。無疑，相對控股模式更有利于發揮公司治理的作用，能夠更為有效地促使經理人員按股東利益最大化原則行事，并實現公司價值最大化。

2. 明確董事會職能

在董事會職能上，要避免把董事會和經營層混為一談。按照現代公司治理規范，混合所有制企業董事會的職能應該包括：董事會作為代理人如何做到對委托人（股東）盡職盡責；董事會作為決策者如何做到科學決策；董事會作為監督者如何做到監督到位而不會被經營者（被監督者）所干擾；董事會作為利益主體如何做到既有動力又不被利益所“俘虜”（激勵與約束）。

只有明確了董事會的職能，才能在很大程度上解決各類股東，尤其是國有股東干預企業經營（尤其是政企不分）的問題。同時，也必須清晰認識董事長和總經理的職責區別，董事長作為董事會的召集人，要切實負起通過董事會機制來實現對以總經理為首的經營層的監督的職責，而不是自己充當經營者，否則，董事會和經營層之間監督與被監督的關系將不復存在。

3. 保證每一位股東的利益

在董事會構成上，為增強非國有股東參股國有企業的動力，董事會中必須有較多的獨立董事，并且盡可能有非國有股東（尤其是其中的小股東）的代表。非國有資本參股國有企業存在著被國有資本控制的憂慮。允許非國有資本參股國有企業無疑是正確的，然而，“參股”意味著非國有經濟主體在國有控股的混合所有制企業中僅僅且永遠是小股東，永遠不能成為第一大股東，尤其在國有絕對控股企業中，非國有股東只能成為小股東，在政府沒有放棄對國有資本的資源和政策支持，也沒有其他應對措施（如強制實行保護小股東利益的累積投票制）的情況下，這種“參股”形式在很大程度上存在著非國有資本被國有資本控制的風險，即非國有經濟主體在國有控股企業中的發言權微乎其微，甚至可能被剝奪。

這種風險顯然會降低非國有經濟主體參與國有企業改組改造的積極性。只有政府放棄對競爭性國有企業的任何資源和政策支持，放開讓民營企業和國有企業進行公平競爭，甚至允許民營控股國有企業，民營企業才會更有動力參與改組改造國有企業。因此，除了采取上述的國有相對控股企業的組織形式外，還應該通過采取累積投票，使得非國有經濟主體有代表進入董事會，同時增加獨立董事，可以使獨立董事達到一半以上的比例，因為獨立董事并不是某一個股東的代理人，而是所有股東的代理人。

至于在混合所有制企業中實行企業員工持股，需要適度。因為員工作為股東參與決策與員工作為被管理者服從管理層決策可能出現矛盾，一旦出現矛盾，則不可能形成資本所有者和勞動者利益共同體。

4 市場化選聘和考核高管

在高管選聘和考核上，必須積極發展職業經理人市場，以貢獻來對經理人進行考核。目前國有企業對于公開招聘企業高管持較為消極的態度。企業高管直接影響企業文化、內部環境和經營思路等，長期在體制內選拔管理層，會抑制企業增加“新鮮血液”，難以突破固有思路和模式，也難以提升創新性，這可能是國有企業持續推進混合所有制企業改革的又一大困難。

選聘不同背景的高管，會帶來多元化模式和思路的優勢，也必然會引發不同思想碰撞所產生的“陣痛”，然而，不能因為“陣痛”而認為這種選聘方式不適用于國有企業，固守原有思維模式只會加劇國有企業的“固步自封”，從而抑制企業推進改革和創新。由于國有控股的混合所有制企業處于平等和充分競爭的市場環境下，因此可以推動通過職業化的經理人市場來選聘企業高管，選聘的標準是如何在合乎公司治理規范的前提下實現企業價值最大化。

相應地，應該取消國有控股的混合所有制企業高管的行政級別，高管激勵來自市場和薪酬。目前國資委對于高管薪酬有總額限制，但由此帶來的主要問題是，有的企業業績上漲較快，但薪酬沒有上漲的余地，高管薪酬沒有真正與企業實際情況相結合。對此，應該在政府放棄特殊支持的前提下，高管薪酬完全按市場規則來確定，以促進其按照市場規則追求利潤最大化。具體來說，是在董事會公開選聘高管的基礎上，由被選高管與董事會之間的談判來決定，具體額度則由董事會視高管完成經濟績效（即貢獻）的情況來決定。

國有資產監管：管資本而不是管資產

《決定》提出，“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”

以管資本為主完善國有資產監管體制是一種進步，過去的管資產與管人、管事相結合的體制是不太合理的，因為作為出資者，只能管資本，而管人和管事則可能越權造成“瞎指揮”，對于非國有獨資的國有企業來說，對其他出資人也是不公平的。管資本意味著關注的是收益權，至于企業如何實現出資人收益，那屬于企業的自主決策權范疇。當然，國家作為出資人是可以派代理人參選董事的，通過這種代理人在企業決策中反映自己的利益訴求。

國有資本運營公司的本質是介于國資委和國有資產實體占用企業（或生產經營企業）之間的具有中介性質的國有資本投資公司。建立國有資本運營公司，一是可以有效地實現監管和經營的分開；二是如果像現在的集團母公司那樣，既有資本運營職能，又有生產經營職能，則容易在母公司和控股子公司之間形成關聯交易，甚至有掏空子公司的風險，而組建或者直接把集團母公司改組成只有資本運作（投資）功能的國有資本運營公司可以在很大程度上避免關聯交易和掏空問題。國有資本運營公司應該限制在競爭性領域。如果在公益性領域組建這類公司，則會背離公益性，還會增加代理成本。

可以采取兩種方式組建國有資本運營公司：其一，對于目前既有的大型或重點企業集團，由國資委直接授權集團的母公司負責國有資本所有權的運營，不再同時承擔生產經營職能；其二，對于分散的占用國有資產的實體企業，可在國資委的協調下，通過新建一些國資公司，將這些分散的國有資產納入統一的運營中，這些國資公司也只進行資本運營，不進行生產經營。