對現行征地制度的實踐探討

萊蕪市國土資源局市區分局

黨的十八大報告中提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。這是我國首次將征地制度改革寫進中共黨代會報告，這預示著國家將會以前所未有的力度保護農民利益，切實解決好與農民聯系最為密切的土地問題。筆者根據多年的工作實踐，對現行征地制度作如下分析及探討。

一、現行征地制度存在的主要問題

隨著城市化和工業化步伐的不斷加快，以建設用地為主的土地資源消費需求急劇擴張。為了滿足經濟社會發展對土地的需要，一些地方政府就開始大肆征收集體土地甚至耕地。然而當前的征地制度卻存在著諸多缺陷，嚴重損害了被征地農民的利益，由此引發的征地糾紛及被征地農民的生活問題日益引起社會各界的關注。

第一、征地范圍不明確。我國《憲法》和《土地管理法》明確規定，國家為了公共利益需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但現行任何法律都沒有對“公共利益”一詞作出確切的定義，這就客觀上造成了一些地方政府隨意對公共利益進行擴大解釋。在實行土地有償使用制度后，地方政府在GDP崇拜和巨額土地出讓金的誘惑下，大肆行使征地權，隨意征收土地，不可避免的超越了公共利益的范圍。

第二、集體土地所有權不明確。我國《憲法》和《土地管理法》明確規定，農村土地為農民集體所有。但集體具體指哪一級、哪個組織，兩者都沒有作明確規定，農民集體如何行使土地所有權，也沒有明確的法律規定，也就導致了現實中村委會行使了土地所有者的權利，村集體的土地征收事項也都由村委會成員決定。這樣，實際的集體土地所有者由農民集體變成了村委會中的少數人，而廣大的農民群眾沒有足夠的發言權，甚至在征地過程中連知情權都沒有。

第三、征地補償不合理。一方面，土地征收補償標準過低。按照《土地管理法》規定，征地補償包括土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費，但征地補償僅限于與土地有直接關系的一部分損失，沒有考慮到其它間接損失和土地的未來升值潛力。因此即使按目前法律規定的最高比例把土地的無限期使用價值一次性買斷，也是不公平的。因為以“被征收土地的原用途給予補償”和“使需要安置的農民保持原有的生活水平”為標準，而并非以土地市場價值和土地未來的使用用途為標準來給予補償，無法使失地農民分享到土地的增值收益，甚至隨著經濟的發展、物價的上漲，農民今后的基本生活都無法保障。另一方面，土地征收補償方式過于單一。目前，大多數地區以一次性貨幣補償為主，失地農民的長遠生計沒有保障。單純的金錢補償無法解決失地農民的就業問題。農民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在激烈的競爭環境中生存下去。在農民難以就業、社會保障跟不上的情況下，農民失地就等于失去了賴以生存的基礎。

第四、土地征用程序透明度低。《土地管理法》規定，國家征收土地補償、安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。現實中，征地是強制性的，征地主體是政府部門，農村集體和農民是弱勢群體，農民沒有足夠的發言權、決策權和申訴權，征地程序也缺乏群眾的監督，土地所有者權益難以有效保障。同時，目前還缺乏對公益性征地的合法性審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性專門說明，這也就為那些打著“公共利益”幌子的商業性項目鉆法律空子提供了機會。

二、對現行征地制度改革的幾點建議

中國農村改革30多年的經驗表明，“還權于農”是解放農村生產力、推動農村經濟持續健康發展的內生動力。在城市化、工業化快速推進和農村土地面臨新一輪變革的歷史階段，賦予農民更大的自主權利、更加注重農民的意愿和實踐，仍不失為最重要的“方法論”。當前征地制度的改革還存在著諸多障礙，但卻到了刻不容緩的時刻。為切實保障被征地農民的權益，筆者認為征地制度改革可以嘗試從以下四個方面入手。

一是明確征地范圍，合法行使土地征用權。當前，應盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念，嚴格將土地征收權限定在符合公共利益的范圍內。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的征收權，我國應借鑒一些征收制度比較成熟國家的經驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。對于非公共利益建設需要用地，比如用于房地產開發，開發商必須通過市場交易方式按照市場價值與農民等價交換，將征收土地的過程改造成平等的財產權利交易過程，保障土地同地同價，增強農民在土地交易中的決策權重。在雙方交易過程中，政府通過適當的稅收獲得財政收入，解決財政問題。

二是明確農村土地所有權，確保主體利益完整。農村集體土地首先應該進行確權，使土地有明確的產權歸屬，讓被征地主體有維護自身利益的基礎。農村土地改革應當還農民一個完整的土地所有權，尤其包括土地發展權，允許集體土地依法轉讓，盡可能減少對集體土地所有權的限制，讓農民有支配自己土地的權利。在土地征收中，讓農民真正成為決策主體、利益主體，使征地過程反映農民的意愿。

三是改革征地補償制度，讓更多利益向農民傾斜。一方面要提高補償標準，補償資金分配兼顧公平和效率。在土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費的基礎上，還應考慮土地改變用途以后的增值，使農村土地的預期效益在征地中得到充分反映，并根據經濟發展動態情況，建立征地補償標準動態調整機制，確保老百姓生活水平穩步提高。同時，政府在土地收益的使用上應更多地向農業、農村、農民傾斜。如建立土地基金制度，將一定比例的土地收益歸集起來，用于調劑農業的豐歉余缺，平抑市場波動對農民生活造成的影響，實現土地收益的“年際”合理分配，以實現土地增值收益分配的公平和高效。另一方面，豐富征地補償方式，解除農民生活后顧之憂。在財產性補償的基礎上，增加通過就業、培訓、留地、入股、納入城市社會保障體系等多種方式實現的安置性補償。比如，被征地農民與政府進行土地合作開發，既減輕政府財政負擔，也能使原土地所有者從土地增值中獲益，既解決了農民的長久生計，也緩解了征地中產生的社會矛盾。

四是完善征地程序，加大征地程序透明度。完善的征地程序是維護被征地農村集體和農民合法權益的有效保證。為保障被征地農民的權益，應在現有征地程序中增加“交地”程序。目前實行的土地審批程序是“征供分離”，征地權在省級以上人民政府，而供地權基本在市、縣人民政府，而侵害被征地集體及農民權益的大多就是市、縣地方政府。增加“交地”程序后，即使供地方案已經依法批準，若出現被地方政府或部門拖欠、挪用和截留補償資金的情況，征地集體及農民仍有權拒絕交地。另外，在現有土地征收程序的基礎上，建立土地征收目的審查制度，強化土地征收公告制度，增加工作透明度，健全土地征收過程中的社會監督機制，通過建立公正參與、公開查詢、舉行聽證和舉報等制度，加強全社會對土地征收的監督。

我國到2020年全面建成小康社會，重點在最廣大區域的農村，難點在最廣大群體的農民。土地問題是與農民利益聯系最為密切的問題，加快征地制度改革，讓廣大農民真正參與到工業化、城鎮化進程中，切實保障好農民的權益，是當前“三農”問題中的重中之重，也是順利實現小康社會的關鍵所在。