濱海新區(qū)投資服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制研究

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摘要：投資服務(wù)中心是我國(guó)地方政府在治理模式上的重要?jiǎng)?chuàng)新，是我國(guó)行政審批制度的重大改革，是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的窗口和實(shí)行大部門體制的有益探索。然而，在缺乏系統(tǒng)性理論指導(dǎo)和制度變革的背景下，投資服務(wù)中心在實(shí)際運(yùn)作中面臨著諸多問題和質(zhì)疑。而權(quán)限問題是影響投資服務(wù)中心運(yùn)作的核心問題，這正是本文研究的緣起。

關(guān)鍵詞：投資服務(wù)中心；問題；策略

一、投資服務(wù)中心的由來

我國(guó)各地政府為了回應(yīng)我國(guó)行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、滿足公眾的服務(wù)需求，紛紛建立了集中為公民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)在各地的稱謂各有不同，有行政許可中心、政務(wù)服務(wù)中心、投資服務(wù)中心、便民服務(wù)中心等，然而大多蘊(yùn)含“服務(wù)”二字，與傳統(tǒng)模式的審批機(jī)構(gòu)有了質(zhì)的區(qū)別。

很多學(xué)者們都認(rèn)為建立投資服務(wù)中心的宗旨是在一個(gè)集中的場(chǎng)所利用各種技術(shù)為公眾集中提供服務(wù)。基于此筆者認(rèn)為投資服務(wù)中心是指將具有行政審批職能的政府部門、單位及具有社會(huì)管理和服務(wù)功能的一些中介機(jī)構(gòu)，在政府指定的相對(duì)集中的場(chǎng)所為社會(huì)公眾提供信息與咨詢、管理與協(xié)調(diào)、審批與收費(fèi)、投訴與監(jiān)督等便捷式窗口服務(wù)的綜合性行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。

二、投資服務(wù)中心發(fā)展中存在的主要問題

我國(guó)各級(jí)投資服務(wù)中心通過不斷的創(chuàng)新取得了不少成績(jī)，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)做出了極大的貢獻(xiàn)，但作為一個(gè)新生事物，在發(fā)展過程中難免出現(xiàn)一些困擾其良性發(fā)展的障礙。具體到我區(qū)投資服務(wù)中心，由于一些制度法規(guī)的不健全及傳統(tǒng)行政觀念的作祟，使其暴露出許多問題和矛盾，表現(xiàn)為自誕生之日起就面臨的法律定位、管理體制、監(jiān)督協(xié)調(diào)等方面的建設(shè)障礙。

一是法律定位不夠準(zhǔn)確。特殊開放區(qū)域投資服務(wù)中心的建設(shè)早已普及，但在性質(zhì)定位上仍缺乏法律依據(jù)，致使投資服務(wù)中心的定位較模糊，既不是監(jiān)督主體，也不是審批業(yè)務(wù)主體。目前我國(guó)還沒有一部關(guān)于中心建設(shè)的法律或行政法規(guī)，除了浙江、四川等極少數(shù)省份之外，多數(shù)省級(jí)政府也并沒有制定相關(guān)地方性規(guī)章制度。由于缺乏法律規(guī)范的強(qiáng)制性，投資服務(wù)中心的發(fā)展往往受領(lǐng)導(dǎo)意志干擾的色彩較濃，領(lǐng)導(dǎo)重視程度的高低直接決定了中心運(yùn)轉(zhuǎn)的好壞，遭遇了發(fā)展和管理上的制度“真空”。投資服務(wù)中心的發(fā)展缺少法律法規(guī)的明確規(guī)范而依賴領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，必然存在很強(qiáng)的人為性、隨意性、非確定性因素。

二是雙重管理現(xiàn)象突出。各地政府在建立投資服務(wù)中心之初，都重視投資服務(wù)中心的運(yùn)行機(jī)制與內(nèi)部管理制度建設(shè)，基本上都建立健全了一套完整的運(yùn)作體系。然而隨著調(diào)整各部門職能以及轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)的工作重心，投資服務(wù)中心原先的運(yùn)行機(jī)制逐漸松緩、實(shí)效。

三是審批工作協(xié)調(diào)困難。由于中心與窗口單位之間的關(guān)系并不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，使得中心具有的“服務(wù)、管理、考核、協(xié)調(diào)”等職能在實(shí)際工作中常常流于形式，缺乏有效地保障。當(dāng)遇到不同部門之間意見相悖時(shí)，如果沒有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)又互不相讓，那么中心就陷入了兩難境地。

四是管理窗口工作人員有困難。投資服務(wù)中心作為直接面向社會(huì)公眾的服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接關(guān)系到了政府部門的公共形象。目前我國(guó)一些地方或部門的領(lǐng)導(dǎo)極為重視投資服務(wù)中心的建設(shè)，派駐精兵強(qiáng)將負(fù)責(zé)窗口工作，公正、公開、高效地辦理申辦事項(xiàng)，不僅有助于體現(xiàn)窗口工作人員的良好素質(zhì)，也能提升中心及各職能部門的公共形象。然而也有一些地方或職能部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中心工作并不重視，甚至認(rèn)為中心工作與本部門的工作有沖突而產(chǎn)生抵觸情緒，派駐中心的工作人員大都是派遣人員，這些人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，將不可避免地影響到中心的健康發(fā)展和整體政府行政效能的提高。

三、投資服務(wù)中心發(fā)展中存在問題的成因分析

一是政府部門自利性的制約。在投資服務(wù)中心的發(fā)展中，一些部門領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)其相關(guān)利益不配合中心的協(xié)調(diào)及聯(lián)辦工作，授小權(quán)而不授大權(quán)，將重大項(xiàng)目和主體項(xiàng)目的審批權(quán)依然保留在原單位。如果部門領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)窗口人員統(tǒng)一辦理所有的審批項(xiàng)目，明確由分管中心窗口工作的某一領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)管，那么原分管領(lǐng)導(dǎo)就喪失了大權(quán)，這自然是原部門領(lǐng)導(dǎo)所不愿看到的。一些職能部門處于部門利益的考慮，不公開辦事程序，信息封閉、不共享、不透明，為部門或領(lǐng)導(dǎo)的暗箱操作、違規(guī)審批、謀取不正當(dāng)利益提供便利。尤其是那些帶有一系列收費(fèi)行為、被用來彌補(bǔ)政府財(cái)政撥款不足的審批項(xiàng)目，職能部門更不愿意將收費(fèi)情況完全透明化而斷其“財(cái)路”，因此，有些部門總以各種理由拒絕進(jìn)駐投資服務(wù)中心，一家不進(jìn)就會(huì)出現(xiàn)多家觀望效仿，致使中心很多工作難以有效展開。

二是體制不夠順暢。由于部門和職能不同，中心各審批窗口的業(yè)務(wù)量很難在同一時(shí)間內(nèi)達(dá)到均衡，存在忙閑不均的現(xiàn)象，尤其是財(cái)政、房管、國(guó)稅等部門，工作量明顯大于其他窗口。由于投資服務(wù)中心權(quán)力有限，缺乏應(yīng)有的內(nèi)部調(diào)控能力，不能調(diào)度各窗口人員協(xié)調(diào)運(yùn)行、充分利用中心的各種資源，產(chǎn)生各窗口“冷熱不均”的問題。再加上大部分審批項(xiàng)目申辦的隨機(jī)性較強(qiáng)，每一窗口何時(shí)業(yè)務(wù)量大、何時(shí)業(yè)務(wù)量小無法預(yù)料，也就沒辦法確定窗口工作人員的數(shù)量，也就無法在投資服務(wù)中心內(nèi)部實(shí)現(xiàn)資源的有效配置與業(yè)務(wù)協(xié)作，很難改變這種窗口“冷熱不均”的狀態(tài)。在我區(qū)投資服務(wù)中心，工商、稅務(wù)、代碼等“熱門”窗口前已排起長(zhǎng)隊(duì)，財(cái)政、房管、國(guó)土等“冷門”窗口則門可羅雀。無事可做的辦公人員有的閑聊，有的上網(wǎng)玩游戲，甚至有的昏睡。

三是監(jiān)督機(jī)制不夠健全。社會(huì)公眾和中心各窗口直接面對(duì)面，應(yīng)該最具有發(fā)言權(quán)與監(jiān)督權(quán)，然而由于缺乏對(duì)審批程序、規(guī)則及審批績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的清晰認(rèn)識(shí)，掌握的信息不充分，并不能對(duì)中心審批行為的效果給予客觀評(píng)價(jià)?！肮苤菩驼Ｊ?jīng)Q定了公共服務(wù)的供給者僅為政府，‘只此一家，別無分號(hào)’，作為被服務(wù)者的公民并沒有選擇服務(wù)方式、內(nèi)容、時(shí)間等的機(jī)會(huì)，對(duì)于政府提供的所有服務(wù)只能被動(dòng)地接受”。由于社會(huì)公眾對(duì)管理主體沒有選擇權(quán)，受“民不與官斗”、“多一事不如少一事”的思維影響，社會(huì)公眾為了避免給以后的申辦事項(xiàng)造成不必要的麻煩，一般不愿去得罪政府工作人員，即使在申辦事項(xiàng)過程中發(fā)現(xiàn)中心工作的不規(guī)范，也往往選擇不吭聲、不投訴，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。

四、加快投資服務(wù)中心發(fā)展的對(duì)策措施

一是成立特殊開放區(qū)域投資服務(wù)中心。我國(guó)為加快特殊區(qū)域開發(fā)開放，進(jìn)一步完善新區(qū)投資環(huán)境，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)招商引資工作，增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力，成立了特殊開放區(qū)域投資服務(wù)中心。投資服務(wù)中心的成立，在特殊區(qū)域與廣大投資者之間架起一座橋梁，打造了一個(gè)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)個(gè)性化的服務(wù)平臺(tái)。

二是擴(kuò)大投資服務(wù)中心行政審批權(quán)限。要繼續(xù)深化行政審批制度改革，加快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧的新型行政審批管理體制。會(huì)議審議并原則通過了《關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革的意見》，明確了我國(guó)深化行政審批制度改革的目標(biāo)和原則，提出我國(guó)深化行政審批制度改革的任務(wù)，主要包括：繼續(xù)清理并努力按照壓減一半的目標(biāo)減少行政審批事項(xiàng)；進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府管理權(quán)限；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織；進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為；切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批的監(jiān)督制約；創(chuàng)新行政審批方式。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各地、各有關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批制度改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，協(xié)同配合，及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，并強(qiáng)化對(duì)行政審批制度改革執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

投資服務(wù)中心是我國(guó)地方政府自下而上形成的改革創(chuàng)新，是地方政府對(duì)行政管理體制改革及建設(shè)服務(wù)型政府的積極探索，且與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)及新公共服務(wù)理論有著必然的聯(lián)系。

本文根據(jù)提出問題、分析問題、解決問題的邏輯路線，對(duì)我區(qū)投資服務(wù)中心發(fā)展中的困境進(jìn)行了初步的探討，并針對(duì)如何解決我國(guó)特殊開放區(qū)域投資服務(wù)中心存在的共性問題提出了一些初步的建議。

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