淺談管道安全隱患——違章占壓

1.中國石油天然氣股份有限公司管道鄭州輸油氣分公司 鄭州 450000；

2.中石油東部管道股份有限公司鄭州管理處中牟站 鄭州 450000

在現實生活中，相信很多人都聽過這樣一個詞：安全隱患。尤其是在當下，機械化設備取代傳統勞動力，生產力大幅度提高，經濟快速發展，城市化進程突飛猛進。但是，在這樣一個快時代里，伴隨而來的還有各種安全生產事故，從青島“11·22”特大安全責任事故到臺灣高雄市的燃氣管道爆炸，都讓我們不得不重新審視長輸管道安全的重要性。

那么什么是安全隱患？

安全隱患，是指生產經營單位違反安全生產法律、法規、規章、標準、規程、安全生產管理制度的規定，或者其他因素在生產經營活動中存在的可能導致不安全事件或事故發生的物不安全狀態、人的不安全行為、生產環境的不良和生產工藝、管理上的缺陷。從性質上分為一般安全隱患和重大安全隱患。

形成原因？

產生違章占壓物的原因是多方面的，既有體制的、管理的原因，也有社會發展的原因，復雜性和反復性是其主要特點。分析原因，大體有以下幾點：

一、體制不健全。自2007年，長輸管道的建設從過去的“建管合一”改為“建管分離”所謂建管分離簡單來說就是管道建設與生產分離運作。這本是為了合理優化資源的舉措，但因為體制規定不健全、實際經驗相對不足等原因造成建設方與運營方在管道管理權交接的過程中出現“空窗期”。某些建設方只負責“建”，卻不負責“管”，致使管道管理出現“斷層”。

二、地方政府主管部門對管道保護的意識不強。很多管道在建設過程中都出現過這種現象：管道剛敷設完畢的地段馬上就有民房動工占壓，建設人員予以制止并將問題上報到地方政府主管部門時發現材料無人愿接，事情無人愿管。即使在《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《管道保護法》）出臺后的幾年里，管道所經地區仍存在主管部門不明，問題無處解決的現象。

三、管道運營者自身管理不到位。一方面，某些巡護人員玩忽職守、責任心不強，或者受自身素質制約，在巡線過程中，沒有按照要求按時巡線或巡線不到位，致使發現時，違章占壓己基本形成；另一方面，由于管道企業對《管道保護法》宣傳不到位，使管道沿線的政府、其他企業和群眾不了解管道保護的重要性，在城市規劃、民宅、廠房的審批、建設中忽視或無視輸油管道安全，而導致占壓的產生。

四、經濟發展與管道規劃的矛盾。為適應區域經濟快速發展和城市擴張需要，地方政府對城鄉規劃進行新的調整，很多管道均在規劃中成為了占壓的對象。就目前的形勢來看，這將成為未來的占壓基本原因，并且此種占壓將更為普遍化、集中化、區域化和占壓面積擴大化。

如何治理？

治理隱患首先要明確治理目標。管道企業要對各自轄區內的違章占壓做好普查工作，按照法律法規、體系標準對違章占壓物進行梳理，區分占壓方式，分清隱患等級，留下必要的影音資料并形成臺賬，同時上報上級主管部門。接下來，按照隱患治理五落實的原則，逐步完成違章占壓治理的工作，消除隱患。具體如下：

一、采取方法和措施。根據《管道保護法》第五條、二十五條之相關規定，確認當地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門并將占壓情況進行匯報。同時按照《管道保護法》第三十條規定，著手制定隱患整改意向，一并報送至主管部門。待主管部門審核確認后，同管道企業、占壓物業主共同確認最終整改方案并按照方案執行。

二、經費和物資的落實。管道企業、地方政府或者個人應按照制定好的方案盡快落實整改經費。雖然按照《管道保護法》，應該采用無償方式對占壓物進行清理，但是考慮企業與群眾、企業與地方、地方與群眾的關系，并且正常清障時間較長，不利于隱患的治理，管道企業可以酌情給予一定補償，便于落實隱患治理的主體責任。

三、負責治理的機構和人員。由地方政府主管部門主導，企業可根據事實情況酌情考慮是否成立專門的隱患治理機構，不成立專門機構的可以指派專人與政府成立的治理機構進行協調，共同完成隱患治理工作。

四、治理的時限和要求。應本著尊重客觀事實的原則，確定可實現性較高的隱患治理時限，同時明確治理的要求。在隱患治理后應該在地方政府的監督下，與占壓物土地所有人或集體簽訂隱患治理后協議，確保該地點不再出現違章占壓。

五、安全措施和應急預案。由于長輸管道的違章占壓多為沿線村民所蓋房屋等構建筑物，對于矛盾分歧較大的隱患，應本著積極溝通，努力協商的原則，共同解決問題。同時考慮到在協商期間該隱患可能造成的后果，應采取行之有效的安全防護措施：如埋設加密樁、噴涂警示標語、標明管道走向以及開展管道宣傳。并且應該有配套的應急預案作為事故狀態下的應急指導，將風險置于可控狀態。

經驗及建議

一、依托政府。由于長輸管道的特殊性，致使違章占壓不同于生產經營場所的安全隱患，這種隱患多為個人、企業甚至是政府行為造成的，并不是管道企業本身的行為。同時違章占壓往往牽涉經濟利益，使違章占壓問題更加難以解決。在清理違章占壓的過程中，應充分考慮企業與政府、企業與百姓、政府與百姓之間的關系。盡量依托政府，由政府出面處理干群關系，本著多溝通、多協商的原則，維系好這三種關系的同時將隱患治理進行下去。

二、早發現、早上報、早治理。俗話說，羅馬不是一日建成的，任何事物的發展都有著它的規律和跡象。

三、精心規劃、嚴把審批關。因為城市化發展，很多已建管道曾經合理的路由慢慢地變得“不合理”，企業要做的就是按照《管道保護法》第二十條規定：在竣工驗收合格之日起六十日內將竣工測量圖報管道所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門備案。而政府應該在發展經濟的同時兼顧管道安全，對于確實需要改線、搬遷的應按照法律規定與管道企業協商解決。

四、長輸管道占地問題的探討。長輸管道多建于農村土地中，根據我國《憲法》第十條以及《土地管理法》第十條規定農村土地的權屬應該為農民集體所有。因此對于施工過程中臨時使用的用地，石油管道方只享有在施工期間為建設需要臨時使用的權利；對于永久性用地，管道建成后為輸送石油的需要，將繼續對該部分土地進行使用，而且管道企業是通過國家劃撥的方式取得的，因此管道企業對該部分用地擁有國有土地使用權；對于限制性用地，雖然管道企業是通過國家劃撥的方式取得，但管道建成后，管道企業鑒于實際利用的難度及管理的成本，并不直接使用，而是由原權利人繼續使用，因此該部分的土地權利并不明確。但是《物權法》頒布以后，土地權利類型主要是：所有權、土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權以及地役權，并沒有關于管道地下通過權的具體規定。這種權責不明的情況則直接導致違章占壓形成的普遍性，治理過程中的落實難以及治理后的反復性。其實根據《物權法》的規定，管道建設單位可以考慮采用設立地役權（地役權是指為使用自己不動產的便利或提高其效益而按照合同約定利用他人不動產的權利）的方式，通過與土地所有人溝通協商并簽訂合同，明確雙方的權利和責任，在《管道保護法》的范疇內限制土地所有人對土地的使用權，通過法律的途徑從根源上避免違章占壓現象的發生，也化解了企業與群眾之間的矛盾。此外，在處理違章占壓現象時，可以考慮通過舉證占壓者（多為某當地企業）土地使用權取得的違法性來消除那些看似合規的構建筑物，以租代征（“以租代征”是指擅自將農用地轉為建設用地）的違法方式就是一個典型的例子，這里就不再贅述。

隨著現代文明社會的進步，經濟建設的快速發展，自然而然地也會帶來各種安全隱患，如何協調經濟發展與安全隱患的矛盾，這將是未來管道行業的新課題。隱患治理刻不容緩，管道保護任重而道遠。

作者簡介：

姚濱，管道（保衛）科。