中國養老保險體系現狀及制度并軌研究

【文章摘要】

本文在對中國養老保險體系框架進行分析的基礎上，研究了養老保險體系中機關事業單位和城鎮職工養老保險“雙軌制”及城鄉養老保險制度“雙軌制”特征，分析了養老保險制度“并軌”的現實需求，在此基礎上提出養老保險制度“并軌”的路徑和相關對策建議。

【關鍵詞】

養老保險體系框架；雙軌制；制度并軌

1中國養老保險體系框架

目前中國養老保險體系主要包括機關事業單位離退休制度、城鎮職工養老保險制度、城鄉居民社會養老保險制度。

中國養老保險“碎片式”制度安排是隨著城鄉養老保險制度演進而逐漸建立的。機關事業單位離退休制度是我國最早建立的養老保障制度，1955年國務院《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》的頒布標志著國家財政負擔、以工齡劃分養老金給付檔次的機關事業單位離退休制度正式成立，并一直延續至今。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》標志著城鎮職工養老保險制度正式建立，2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》對城鎮職工養老保險繳費與給付模式進行調整，確定與繳費年限相掛鉤的基礎養老保險替代率和生命周期積累的個人賬戶替代率相結合模式。機關事業單位和城鎮職工養老保險制度并未完全覆蓋城鎮人口，不符合機關事業單位和城鎮職工養老保險條件的城鎮居民未納入養老保險體系之內，為推進養老保險覆蓋率，國家在2011年建立城鎮居民養老保險制度，采用新型農村養老保險制度模式，并在2012年實現與農村養老保險制度合并，最終形成城鄉居民社會養老保險制度。2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》確立了新型農村養老保險制度的試點和實踐。新型農村養老保險制度在“老農保”制度基礎上創新地采用基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的制度模式，對提高農村養老保險水平發揮了重要作用。

2 養老保險“雙軌制”特征

中國養老保險體系體現出“雙軌制”特征，即機關事業單位離退休制度與企業職工養老保險制度“雙軌制”和城鄉養老保險制度“雙軌制”。

2.1機關事業單位與城鎮職工養老保險“雙軌制”

機關事業單位離退休制度與城鎮職工養老保險制度“雙軌制”主要體現在繳費與給付模式差異。機關事業單位離退休養老金完全由地方和中央財政負擔，給付水平按工齡劃分為不同層次：工齡滿35年，養老金為退休前工資的90%；工齡30～34年，養老金為退休前工資的85%；工齡20～29年，養老金為退休前工資80%。城鎮職工養老保險由現收現付制基礎養老保險和生命周期積累個人賬戶養老保險構成，基礎養老保險繳費由企業負擔，繳費率為20%，給付替代率與繳費年限相掛鉤，如繳費35年，基礎養老金替代率為35%，個人賬戶養老金繳費由個人負擔，繳費率為8%，個人賬戶養老金由個人賬戶基金積累額決定。機關事業單位離退休制度和企業職工養老保險制度之間待遇差別導致勞動力難以在兩種制度之間自由流動。

2.2城鄉養老保險制度“雙軌制”

長期以來，我國農村養老保險并未真正建立，農村養老保障主要依靠土地收益、家庭內部子女供養和農村“五保供養”等相關制度。2009年新型農村養老保險制度的建立極大推動了農村養老保障水平的提升，但在給付水平方面仍與城鎮養老保險制度之間存在較大差距。根據2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定，農村基礎養老保險最低給付標準為55元每月，同期城鎮職工養老保險給付水平約為1274元/月。城鄉養老保險水平差距過大，阻礙勞動力城鄉流動，抑制城市化進程快速推進。為解決城鄉養老保險制度難以對接的問題，2014年人力資源和社會保障部、財政部印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》對城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險制度對接進行相關規定“城鎮職工養老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，按照城鎮職工養老保險辦法計發相應待遇；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。”養老保險體系城鄉分割的局面得到一定程度緩解，但城鄉養老保險制度給付水平差異仍會導致參保人口繳費與給付之間的不對應，進而造成養老金收入損失，需要未來在城市化推進過程中逐步完善。

3 養老保險制度“并軌”需求

3.1縮小收入差距需求

養老保險屬于收入再分配范疇，養老保險制度合理設計能夠實現合理收入再分配，縮小城鄉間、行業間以及不同群體之間的收入差距。隨著我國步入中等收入國家行列，改善社會成員福利成為社會發展的基本需求。根據阿瑪蒂亞森的社會福利理論，縮小收入差距是提高社會福利水平的重要途徑。通過城鄉養老保險制度的“并軌”可以縮小城鄉老年人口的收入差距，機關事業單位和企業養老保險制度“并軌”能夠實現城鎮就業人員養老福利均等化。養老保險制度“并軌”體現了縮小社會成員收入差距需求。

3.2完善勞動力市場需求

養老保險制度“碎片化”導致勞動力難以實現城鄉間、行業間的自由流動，形成勞動力市場完善的制度障礙。養老保險制度“并軌”能夠實現各養老保險制度的合理對接，如農民工就業流動性較強，養老保險制度分割導致其養老福利損失，影響其自由選擇就業。養老保險制度“城鄉并軌”使得城鄉養老保險繳費和給付水平相一致，進而使勞動力可以在城鄉養老保險制度之間自由選擇。

4 養老保險制度“并軌”設計

4.1機關事業單位養老保險制度改革

機關事業單位離退休制度采用國家財政負擔的非繳費制養老保障模式，應逐漸向養老保險模式轉變。為避免制度“并軌”造成機關事業單位離退休人員養老金水平出現下降，造成“并軌”阻力過大，應建立機關事業單位養老保險制度的同時，建立機關事業單位養老“年金”制以補償離退休人員的養老金損失。逐步由機關事業單位養老保險制度和“年金”制度并存過渡到完全養老保險制度模式。

4.2做實城鎮職工養老保險“個人賬戶”

根據《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定，1997年之前退休的“老人”采用老辦法發放養老金。城鎮職工養老保險制度由完全現收現付向部分積累制轉變過程中，由于“老人”沒有個人賬戶積累，所以個人賬戶養老金由財政負擔。而且隨著人口老齡化加快，各地區基礎養老保險基金出現“缺口”，導致出現個人賬戶基金用于彌補基礎養老金缺口，進而造成個人賬戶“空賬”運行。在養老保險制度“并軌”中需要不斷提高財政支出水平，做實個人賬戶。

4.3逐步提高農村養老保險給付水平

農村養老保險水平過低是造成養老保險城鄉“雙軌制”的重要原因，隨著工業反哺農業時代的到來，國家對農業的補償可通過農村養老保險財政支出的途徑實現，逐步提高農村養老保險財政補貼水平，結合農民適度繳費水平，實現農村養老保險給付水平提高。