新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展……

十八大以來，新一代國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化將成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。如何理解城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)？未來中國(guó)的城鎮(zhèn)化將面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？如何應(yīng)對(duì)以趨利避害？值得深入思考。

一些學(xué)者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化釋放巨量需求的關(guān)鍵仍在于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的改革創(chuàng)新，戶籍制度、土地制度、財(cái)稅制度改革以及農(nóng)民工市民化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等問題的解決，則是目前中國(guó)打造城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式面臨的主要挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)化并非一個(gè)孤立的過程，在其背后還包含著以技術(shù)升級(jí)為特征的工業(yè)化、以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、以人口遷移為主的城市集聚等多重內(nèi)涵。

1987年至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.92%提高到52.6%，年均增速為1.02個(gè)百分點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化之所以能成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，正是因?yàn)槌鞘凶鳛楣I(yè)、商業(yè)、航運(yùn)、貿(mào)易、文化的中心，帶來的不僅僅是人口聚集，更是一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間布局的變化，是傳統(tǒng)的勞動(dòng)方式、生活方式向現(xiàn)代化勞動(dòng)與生活方式的轉(zhuǎn)化，由此創(chuàng)造了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門無法比擬的生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化路徑將逐漸明晰，推動(dòng)包括戶籍、土地和財(cái)稅等在內(nèi)的三大改革，真正走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，應(yīng)當(dāng)是問題的核心。

分析人士表示，在戶籍制度改革方面，可能將逐步剝離附著在戶籍上的諸多福利，著力推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。這將使人口流動(dòng)更自由，將城鎮(zhèn)化成本問題部分交給市場(chǎng)解決，間接促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和提升生產(chǎn)效率。

在土地制度改革方面，業(yè)內(nèi)人士透露，土地管理法、擔(dān)保法等法律的修改已提上日程，一些不合時(shí)宜的法律條文、規(guī)定有望廢止。這將激活土地的金融屬性，逐步建立宅基地退出機(jī)制，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)。一些農(nóng)民工由于宅基地退出將獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入，城鎮(zhèn)化速度會(huì)加快。

在財(cái)稅體制改革方面，將建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，進(jìn)一步理順中央和地方的收入劃分，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)行。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這將有助于解決城鎮(zhèn)化過程中的資金難題。

三大領(lǐng)域一系列改革措施將從供給層面提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響已不能簡(jiǎn)單理解為需求拉動(dòng)。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》明確了中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向和道路，規(guī)劃期至2020年?！兑?guī)劃》初步提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)：城鎮(zhèn)化水平將穩(wěn)步提高，城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程加快，2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。

《規(guī)劃》也初步提出，在空間上，“兩橫三縱”的城市化格局基本形成。東部地區(qū)城市群一體化水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提高，中西部地區(qū)城市群成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新的重要增長(zhǎng)極，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)更加完美，中心城市輻射帶動(dòng)作用更加突出，中小城市數(shù)量大幅增加，小城鎮(zhèn)服務(wù)功能顯著增強(qiáng)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)張永生分析稱，過去的造城運(yùn)動(dòng)是計(jì)劃思維的結(jié)果，在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的過程中，我們需要把政府的位置擺正，城鎮(zhèn)化背后的驅(qū)動(dòng)力不是政府，而是一個(gè)市場(chǎng)，大、中、小城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)是由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的。

專家指出，《規(guī)劃》的另一個(gè)目標(biāo)是促進(jìn)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善，要促使戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)政金融、行政管理等制度改革取得重大進(jìn)展，阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制障礙基本消除。具體的落實(shí)還需要國(guó)家發(fā)改委及其他相關(guān)部委出臺(tái)配套政策，以確保《規(guī)劃》落地。

“十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)是2020年建成國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化。對(duì)城鎮(zhèn)化來講，首先是主體多元化?！痹诖饲芭e行的城市中國(guó)計(jì)劃2013年度論壇上，中財(cái)辦副主任楊偉民曾公開表示，過去的城鎮(zhèn)化主體主要是城市政府，甚至很多建筑、城市的風(fēng)貌留下了城市市長(zhǎng)個(gè)人的印記。而現(xiàn)在居民市民都應(yīng)該參與到城鎮(zhèn)化的過程中。

楊偉民表示，在城鎮(zhèn)化的過程中，政府只負(fù)責(zé)編制規(guī)劃、提供公共服務(wù)、建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施和保護(hù)環(huán)境，剩下的事情應(yīng)交給市場(chǎng)。

專家認(rèn)為，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)起決定性作用，政府要發(fā)揮作用，依然要遵循市場(chǎng)規(guī)律，只有這樣，才能順利破解在新型城鎮(zhèn)化過程中碰到的難題。

基層官員表示，不應(yīng)用靜態(tài)思維來看待城鎮(zhèn)化。如果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展了，很多外來人口會(huì)就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，而不用流向其他地區(qū)；另外，隨著生產(chǎn)效率進(jìn)一步提高、產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，東部城鎮(zhèn)就會(huì)有能力讓更多的外來人口實(shí)現(xiàn)更多的價(jià)值。

喬潤(rùn)令表示，如果讓更多的資源由市場(chǎng)來配置，而政府只是管好基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，將來城鎮(zhèn)化的成本就會(huì)大幅下降。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化的成本不應(yīng)完全由政府來承擔(dān)，市場(chǎng)其他主體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。

對(duì)于當(dāng)前一些大城市出現(xiàn)的空氣污染、交通擁堵等城市病，喬潤(rùn)令表示，此前中國(guó)城鎮(zhèn)化的人口主要流向了東南沿海和大城市、超大城市，恰恰沒有進(jìn)入小城鎮(zhèn)，特別是沒有進(jìn)入到中西部的中小城市，原因是東海沿海大城市就業(yè)崗位多、收入相對(duì)高、公共服務(wù)水平高。要解決城市病問題，應(yīng)該把相應(yīng)的公共資源更多投向中小城市，引導(dǎo)市場(chǎng)把資金投向中小城市，人口跟著資金回到中小城市。

肖金成建議，應(yīng)當(dāng)將大城市的功能向外疏解，尤其是產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。轉(zhuǎn)移不了的原因是大城市在挽留它，雖然個(gè)人生活成本很高，但是企業(yè)的生產(chǎn)成本很低，企業(yè)不愿意走，人口就難以轉(zhuǎn)移。未來在稅收上應(yīng)該有所調(diào)整，市中心的土地使用稅和郊區(qū)土地的使用稅要有差別，這樣大中小城市和小城鎮(zhèn)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。

21世紀(jì)城鎮(zhèn)化研究中心主任袁一泓在“2013中國(guó)新型城鎮(zhèn)化案例研討論壇”上指出，城鎮(zhèn)化過程中如果政府介入過多，手伸的過長(zhǎng)就容易造成目標(biāo)難以達(dá)成。政府的規(guī)劃如果不理性，加之社會(huì)資本、開發(fā)商盲目投資，城鎮(zhèn)化建設(shè)則可能走向“空城”和“死城”。袁一泓認(rèn)為，發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，可在一定程度上避免政府從政績(jī)驅(qū)動(dòng)的角度將項(xiàng)目盲目做得過快過大。

同策咨詢研究部總監(jiān)張宏偉則認(rèn)為，在新型城鎮(zhèn)化過程中，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的背景下，首先要產(chǎn)業(yè)先行，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，再逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)新城，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展過程就是高端要素的集聚過程，需要投入資金、高端規(guī)劃、科學(xué)招商，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化與城市化的快速推進(jìn)。產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)的成功要求開發(fā)主體以專業(yè)化開發(fā)能力作為保障，從而實(shí)現(xiàn)前瞻性規(guī)劃、高水平開發(fā)、持續(xù)性發(fā)展。

據(jù)新華社報(bào)道，國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。

如此龐大的資金需求量意味著巨大的壓力，所以中央提出的城鎮(zhèn)化任務(wù)中就包含建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

根據(jù)中央安排，將會(huì)建立健全地方債券發(fā)行管理制度，推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。過去，城鎮(zhèn)化的資金來源主要依靠政府，以至于長(zhǎng)期以來各地地方債務(wù)問題不斷，城市負(fù)債率一時(shí)間也成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

在業(yè)內(nèi)專家看來，所謂多元化，意思就是一些項(xiàng)目由政府掏錢，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而更多的資金來源是要通過社會(huì)、尤其是民間資本來籌集。所謂可持續(xù)，就是指資金投入后，必須能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為沒有可持續(xù)會(huì)造成很多后遺癥，這也不符合中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所提出來的要求。

下一步，對(duì)于城鎮(zhèn)化而言，發(fā)改委將會(huì)展開試點(diǎn)示范工作，圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、降低行政成本的設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度，在不同區(qū)域開展不同層級(jí)、不同類型的試點(diǎn)。

同時(shí)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施完善工作也一并開展，進(jìn)一步提高東部地區(qū)城市群綜合交通運(yùn)輸一體化水平，加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接。

發(fā)改委工作會(huì)議還表示將完善價(jià)格調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，開展重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域價(jià)格檢查，嚴(yán)肅查處價(jià)格違法違規(guī)行為和價(jià)格壟斷行為。

“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛?！边@句流傳甚廣的順口溜，成了我國(guó)部分城市規(guī)劃草擬過程的真實(shí)寫照。然而，日前召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對(duì)這種錯(cuò)誤的政績(jī)觀開出了“藥方”，明確強(qiáng)調(diào)：城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆。

城市規(guī)劃是一個(gè)城市的靈魂，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等綜合發(fā)展目標(biāo)，決定了城市發(fā)展在一定時(shí)期內(nèi)的方向、路徑，理所當(dāng)然應(yīng)具有足夠的嚴(yán)肅性、前瞻性和穩(wěn)定性。城市首先應(yīng)當(dāng)是市民的城市，而非市長(zhǎng)的城市。城市規(guī)劃不僅反映政府的意志，更要體現(xiàn)民眾的訴求。

我國(guó)是一個(gè)地區(qū)差異性很大的國(guó)家。一個(gè)城市要想持續(xù)健康地發(fā)展，離不開一張符合發(fā)展實(shí)際，能夠讓經(jīng)濟(jì)、社會(huì)均衡發(fā)展的規(guī)劃藍(lán)圖。但是由于任期制度、財(cái)政體制、考核機(jī)制等多方面因素，許多城市的建設(shè)規(guī)劃經(jīng)常為“長(zhǎng)官意志”所左右，“領(lǐng)導(dǎo)一句話，規(guī)劃就要變”。有些地方政府官員甚至認(rèn)為自己既然是城市規(guī)劃的第一責(zé)任人，就應(yīng)該擁有對(duì)修改城市規(guī)劃的絕對(duì)權(quán)力。于是乎，有的城市一換屆，新領(lǐng)導(dǎo)就急于將上任的規(guī)劃推倒重來，出現(xiàn)了“一屆政府一張規(guī)劃”的現(xiàn)象。這種科學(xué)決策讓位于短期政績(jī)的做法，也造成了城市建設(shè)中的種種亂象。在執(zhí)行新的城鎮(zhèn)化建設(shè)中一定要從根本上克服這個(gè)問題，保持連續(xù)性、穩(wěn)定性。

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一道，是現(xiàn)代化的兩大引擎。走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。城鎮(zhèn)化是長(zhǎng)期的歷史進(jìn)程，要科學(xué)有序、積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，深入實(shí)施城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化。要實(shí)行差別化的落戶政策，加強(qiáng)中西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和保障隨遷子女義務(wù)教育，努力改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在具體工作中，要科學(xué)規(guī)劃實(shí)施，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)。堅(jiān)持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

各級(jí)黨委和政府要按照中央要求，從實(shí)際出發(fā)，銳意進(jìn)取，扎實(shí)工作，齊心協(xié)力把推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作切實(shí)抓好抓實(shí)。