廣州市美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃中的創(chuàng)新探索

摘要：在新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略背景下，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，廣州市于2012年提出“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)計(jì)劃，在全市范圍內(nèi)選擇26條村莊作為“試點(diǎn)”，編制“美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃”。這輪村莊規(guī)劃力圖避免傳統(tǒng)村莊規(guī)劃存在的“共性問題”，從落地實(shí)施、村民參與和村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等三個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索，進(jìn)而提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：新型城市化；美麗鄉(xiāng)村；示范村莊；創(chuàng)新

1.引言

2011年廣州市于第十次黨代會作出“12338”決策部署，全面實(shí)施新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略，以全力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)來促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，廣州市美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃首先在全市各區(qū)（縣級市）選取了26條具有代表性的村莊進(jìn)行規(guī)劃編制。本文在分析傳統(tǒng)村莊規(guī)劃存在問題的基礎(chǔ)上，從“規(guī)避問題”的視角出發(fā)，總結(jié)廣州市美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃中的創(chuàng)新性嘗試，以期能夠?qū)窈蟮拇迩f規(guī)劃編制在規(guī)劃方法上提供有益的借鑒。

2.傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中存在的問題分析

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃實(shí)施效果總體上不夠明顯，主要存在著以下幾個(gè)方面的問題：

（1）過于重視規(guī)劃編制，忽視落地實(shí)施

在以往的村莊規(guī)劃中都在不同程度上存在著與上位規(guī)劃（主要是城市總體規(guī)劃、城市控制性規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃）的脫節(jié)，同時(shí)缺乏一個(gè)統(tǒng)籌資金、政策和管理的專門機(jī)構(gòu)以及政府統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃落地的工作機(jī)制。

（2）過于重視政府主導(dǎo)，忽視村民參與

以往村莊規(guī)劃通常是政府做指示，規(guī)劃師按照政府要求和相關(guān)規(guī)范進(jìn)行編制，較少考慮實(shí)施路徑，與村民的切身利益關(guān)系不密切，使得規(guī)劃實(shí)施缺少動(dòng)力，造成“規(guī)劃超前、實(shí)施被動(dòng)”的局面。

（3）過于重視物質(zhì)規(guī)劃，忽視村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃關(guān)注的問題基本集中在完善村莊配套設(shè)施以及整治村莊環(huán)境等方面的問題，缺乏對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效引導(dǎo)。雖然在一定程度上改善了村莊的環(huán)境，但這種“外部植入式”的規(guī)劃理念過分依賴于政府等主體的資金投入，沒有真正解決村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，也不能對村民的收入增長帶來實(shí)質(zhì)性的影響。

3.廣州市美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃編制中的方法創(chuàng)新

3.1 運(yùn)用“三規(guī)合一”，解決落地實(shí)施問題

“落地難”一直是困擾著傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的一大難題，導(dǎo)致其根本原因是村自身的發(fā)展訴求已經(jīng)超出了上位規(guī)劃所給與的用地指標(biāo)。美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃的核心問題之一是實(shí)現(xiàn)土地資源在城市與鄉(xiāng)村之間整合的問題，但現(xiàn)狀存在村建設(shè)用地不斷增加與上位土地指標(biāo)不夠的矛盾。在本次廣州市美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃中，著重運(yùn)用“三規(guī)合一”的手段來解決傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中落地難的問題：

（1）協(xié)調(diào)村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃

確保示范村規(guī)劃與城市總規(guī)及控規(guī)相協(xié)調(diào)。對于部分規(guī)劃符合土規(guī)但與控規(guī)有矛盾的鄉(xiāng)村，在原則允許的條件下，可通過對控規(guī)進(jìn)行微調(diào)來實(shí)現(xiàn)村的發(fā)展意愿；對于上位規(guī)劃與村民矛盾特別突出的，建議近期僅做整治規(guī)劃，控制發(fā)展規(guī)模，遠(yuǎn)期通過置換“空心村”等方式，實(shí)現(xiàn)村民利益與政府要求的平衡。

（2）協(xié)調(diào)村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃

原則上要求在土地利用規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)開展村莊規(guī)劃編制，從長遠(yuǎn)規(guī)劃角度，在本村建設(shè)用地總量不變并不涉及基本公田保護(hù)區(qū)的前提下，可以通過移動(dòng)土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地圖斑，優(yōu)化村莊建設(shè)用地布局。對移動(dòng)的建設(shè)用地圖斑，在土地利用規(guī)劃調(diào)整前用虛線表示，作為村莊長遠(yuǎn)規(guī)劃的建議。也可以以鎮(zhèn)（街）為單元進(jìn)行統(tǒng)籌，在整個(gè)鎮(zhèn)建設(shè)用地總量不變的情況下優(yōu)化建設(shè)用地布局，并在土地利用規(guī)劃調(diào)整后方可實(shí)施建設(shè)。

3.2 建立“四位一體”工作機(jī)制，解決村民參與不足的問題

本輪美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃建立起了包括問卷調(diào)查和村民訪談、規(guī)劃工作坊、規(guī)劃公示、村民審議等“四位一體”的村民參與機(jī)制，力圖使村莊規(guī)劃變成村民看得懂的規(guī)劃和指導(dǎo)村民生產(chǎn)生活的村規(guī)民約。

（1）前期問卷調(diào)查和村民訪談。重點(diǎn)聽取兩委會成員、各村民小組組長、村民代表、黨員代表對于本村規(guī)劃的意見和建議，了解村莊需要通過規(guī)劃解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，征詢村民對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施、道路交通等方面的規(guī)劃意愿。（2）規(guī)劃工作坊。是指規(guī)劃師將初步方案以村民能看懂的“規(guī)劃圖解”形式，多次進(jìn)村與村民溝通協(xié)商村莊發(fā)展的重大問題。每次工作坊又細(xì)分為規(guī)劃解讀、規(guī)劃討論、規(guī)劃答疑三個(gè)環(huán)節(jié)：在規(guī)劃解讀環(huán)節(jié)，由規(guī)劃編制單位把規(guī)劃設(shè)計(jì)初步成果，整理成通俗易懂的規(guī)劃圖和文字，向全體村民代表進(jìn)行介紹；在規(guī)劃討論環(huán)節(jié)，村民代表分組進(jìn)行討論，每組發(fā)放一套規(guī)劃圖紙，有一名規(guī)劃師組織本組村民進(jìn)行討論，并解釋規(guī)劃、記錄村民意見；在規(guī)劃答疑環(huán)節(jié)，由規(guī)劃師匯總村民提出的問題，進(jìn)行集中解答。（3）規(guī)劃公示。對村民提出的意見和建議進(jìn)行研究分析，修改規(guī)劃初步成果，形成村莊規(guī)劃成果，并在村莊公共場所張貼以及在網(wǎng)上公示30天，通過設(shè)置意見箱、電話、網(wǎng)址等方式收集村民意見。（4）村民審議。通過“村民代表大會投票表決”審議村莊規(guī)劃成果，使村莊規(guī)劃成為村民認(rèn)可的、能夠指導(dǎo)其進(jìn)行村莊建設(shè)的“村規(guī)民約”。

3.3 設(shè)置特色項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)生發(fā)展

以往的村莊規(guī)劃大多屬于“輸血式”規(guī)劃，過度依賴政府的大量資金投入。廣州市美麗鄉(xiāng)村示范村莊規(guī)劃根據(jù)26條村莊的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和旅游資源條件，提出了利用村莊自然資源發(fā)展特色農(nóng)業(yè)觀光旅游產(chǎn)業(yè)以及“景區(qū)化管理+農(nóng)戶經(jīng)營”發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)等模式，實(shí)現(xiàn)村莊的“造血式”發(fā)展。

（1）利用村莊自然資源發(fā)展特色農(nóng)業(yè)觀光旅游產(chǎn)業(yè)

白云區(qū)寮采村規(guī)劃建設(shè)了集農(nóng)家樂、水上樂園、開心農(nóng)場、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目于一體的世外桃源鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。該項(xiàng)目規(guī)劃了3個(gè)農(nóng)業(yè)種植示范基地和1個(gè)農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)，通過推廣農(nóng)業(yè)體驗(yàn)項(xiàng)目，以20平方米菜地為單位出租給市民，市民可以自己耕種，體驗(yàn)種菜的樂趣，也可以委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶種植。

（2）“景區(qū)化管理+農(nóng)戶經(jīng)營”發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)

白云區(qū)白山村依托帽峰山森林公園南入口的區(qū)位條件及良好的環(huán)境資源條件，重點(diǎn)發(fā)展旅游配套服務(wù)及休閑觀光農(nóng)業(yè)。村民住所與旅游接待相互結(jié)合，把住所變成為生產(chǎn)工具，成為家庭收入重要來源。規(guī)劃建設(shè)鄉(xiāng)村酒店和農(nóng)家樂，打造鄉(xiāng)土生態(tài)與現(xiàn)代嶺南文化相結(jié)合的旅游配套服務(wù)基地。

4. 政策建議

4.1 實(shí)施分類引導(dǎo)的差別化村莊規(guī)劃

以村莊布點(diǎn)規(guī)劃為指導(dǎo)，實(shí)施分類引導(dǎo)的差別化村莊規(guī)劃。根據(jù)不同區(qū)域、不同資源的各類村莊特點(diǎn)，科學(xué)構(gòu)建發(fā)展路徑，引導(dǎo)村莊分類規(guī)劃建設(shè)。綜合考慮城鎮(zhèn)增長邊界、城市生態(tài)控制線、重點(diǎn)功能區(qū)發(fā)展等因素劃分更新型、引導(dǎo)型、培育型三類村莊，改變以往村莊規(guī)劃建設(shè)管理一刀切的面貌，從“城非城、村非村”走向“城即城，村即村”和諧共生的一體格局。

4.2 構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃配套制度

逐步建立起助村規(guī)劃師和村規(guī)劃理事會的創(chuàng)新制度，引導(dǎo)村莊規(guī)劃的順利實(shí)施。助村規(guī)劃師制度主要是明確每一個(gè)村都有一名固定的規(guī)劃設(shè)計(jì)人員作為與鎮(zhèn)、設(shè)計(jì)單位和規(guī)劃分局溝通的橋梁，保證規(guī)劃編制的現(xiàn)狀調(diào)查、設(shè)計(jì)、征求意見、方案審查和村民代表大會等環(huán)節(jié)能順利銜接。此外，通過助村規(guī)劃師，還可定期向村民宣傳規(guī)劃法律法規(guī)，增強(qiáng)基層干部群眾的規(guī)劃意識。同時(shí)以村委牽頭，建立村規(guī)劃理事會，形成規(guī)劃單位與村民之間的溝通橋梁。理事會由村委會主要成員組成，負(fù)責(zé)與規(guī)劃編制單位的溝通，并將各階段的規(guī)劃成果及時(shí)傳達(dá)給村民，使村民最大程度的了解村莊規(guī)劃成果。

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