文物遺址保護的困境與法律政策調(diào)控

文物遺址保護困境的普遍性

河南省安陽殷墟遺址保護困境。殷墟范圍內(nèi)的大司空村附近，有三處大規(guī)模的開發(fā)項目：一處是“紡織廠棚戶區(qū)改造項目”，包括4棟多層住宅，主體已經(jīng)完工；一處是占地約10多畝、規(guī)模宏大的羑里書院，目前剛剛對外開放；還有一處是位于殷都橋西頭的一片豪華歐式風格的別墅群，名為“綠都夜曲”，里面一共有6棟別墅，已完工，這是一商業(yè)地產(chǎn)項目。

小司空村坐落于安陽市殷墟商代王陵區(qū)和宮殿宗廟區(qū)之間的核心地帶，與宮殿宗廟遺址區(qū)隔洹河相望。近日，該村村民一排8套的3層連體“別墅”已經(jīng)建到了第6排。由工地前行不過百米就到了洹河岸邊，隔河相望，就是殷墟宮殿宗廟遺址區(qū)。連體“別墅”嚴重破壞殷墟的地下商代文化層和世界文化遺產(chǎn)的景觀。河南安陽殷墟核心地帶14個村莊開建“農(nóng)民別墅群”，“砍掉頭也要建房”的決心使，私搭亂建已呈蔓延之勢，殷墟正遭受有史以來最大規(guī)模的破壞。一邊是需要高度保護的文化遺產(chǎn)，一邊是生存空間被擠壓的村民，遺址保護和改善民生之間的矛盾凸顯。

陜西省西安市漢長安城遺址保護困境。漢長安城遺址位于西安市城區(qū)西北角，為全國第一批重點文物保護單位，是我國現(xiàn)存范圍最大、遺跡最豐富的一處統(tǒng)一王朝的都城遺址。但現(xiàn)今居民蓋房、建設道路以及種植業(yè)對遺址都產(chǎn)生一定程度的破壞。2005年來農(nóng)村房屋建設進入高峰，對遺址破壞很大。在東城墻和北城墻處，居民民房距離城墻只有一到兩米甚至更近，如在漢長安城墻的東北角處，當?shù)鼐用裰苯永脷埓娉菈蚝煌僚_基作為院墻，對遺址造成了極大的危害。為謀求發(fā)展經(jīng)濟，居民沒有征得文物部門同意就自發(fā)修筑鄉(xiāng)村公路，這些道路極大破壞了長安城的原有格局與城墻的完整性。同時，在遺址附近修建公路和鐵路，不僅在修建過程中破壞遺址，長期車輛行駛震動，也會造成遺址裂縫、坍塌。隨著道路建設的發(fā)展，道路兩側(cè)出現(xiàn)了數(shù)處大中型加油站，出于安全考慮儲油庫多建于地下，直接打破遺址層。漢長安城遺址不僅地面有夯土遺址，地下面的宮殿基址距地表僅四五十厘米。高出于地表的宮殿、城墻等因耕種而夷平，埋藏淺的建筑遺址也將因深耕、退耕種樹造成毀滅性破壞。農(nóng)田灌溉水流的沖刷和積淤對遺址也造成破壞。

陜西省咸陽市“咸陽原”民間盜墓現(xiàn)象嚴重。盜墓賊現(xiàn)在工具先進，一般用硝胺炸藥，電雷管或者引信點火雷管引爆。盜墓賊在麥子、玉米長高的季節(jié)，先在地里用洛陽鏟試探出不同的土色或者明顯的夯土層以后，再等待時機先在距離陪葬坑邊挖坑。

正如筆者在安陵文物管理所調(diào)研時候了解的那樣，一年中有這么幾段時間文物野外管護工作最難做，也是盜墓賊的常見作案時段：一個是玉米長起來后時期，盜墓者白天在玉米地里“踩點”，晚上則開始挖掘，陽歷9至11月，即“青紗帳”時節(jié)；二是小麥成長、成熟期麥田也能給盜墓者提供掩護，特別是陽歷4至6月。還有陽歷11月下旬到第二年的二三月冬季也是危機時段。

珠江三角洲地區(qū)遺址保護困境。隨著《關(guān)于<珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要>實施過程中文化遺產(chǎn)保護、開發(fā)和利用的若干建議》提案的實施，使珠三角城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化改造大大提速，也讓珠三角的文化遺產(chǎn)在經(jīng)濟建設熱潮中，遭遇“建設性破壞”。廣州市海珠區(qū)的瀝滘村擁有400年厚重歷史的玉溪衛(wèi)公祠被夷為平地。佛山市擁有廣東省最大規(guī)模、最古歷史風貌的“佛山東華里古街歷史建筑群”被全部清拆，只余下法定重點文物保護單位孤獨立于廢墟中。佛山的重點文物保護單位集賢坊老屋遭遇火燒，同為市級文保單位的蘇氏私塾也隨即被拆。

湖南懷化市洪江古城是“全國重點文物保護單位，被譽為中國資本主義萌芽時期的活化石”，有近10萬平方米、380余棟明清古建筑。然而洪江古城核心區(qū)外的許多精美古建筑都已夷為平地，在瓦礫堆上新建的樓盤和酒店與古城風貌格格不入；西安市阿房宮遺址被垃圾、污水以及建筑地基、工業(yè)圈地等威脅。成都市三星堆遺址保護中，文化遺跡疊加在居民集中分布地區(qū)，人為活動對遺址隱性破壞明顯；洛陽偃師商城遺址也受到城鎮(zhèn)化的蠶食。所以說，除了自然力量的侵襲，大遺址保護所面臨的最大的威脅是人為破壞。全國各處的考古遺址都在遭受著不同程度的破壞，有的被夷為平地，有的成為了孤島，有的被拆除重建，還有的完全喪失了本來的歷史風貌。部分地方受破壞程度慘不忍睹，令人痛心！

大遺址保護困境具有普遍性，原因何在？首先，我國大遺址的保護起步較晚，遺址保護政府意識整體不夠強，保護規(guī)劃思想有學術(shù)分歧，大遺址保護法律制度也不完善，諸多因素疊加都使大遺址保護陷入困境。其次，即使部分地方政府雖然很重視遺址保護，但是缺乏配套的遺址保護規(guī)劃、法律制度、資金支持和民眾參與，整體缺乏保護文物的自覺性，對于大遺址保護有心無力。

文物遺址保護所面臨的主要困境

在我國已公布的第一至第七批4295處全國重點文物保護單位中，約有900余處是大遺址其中相當一部分已申遺成功或正在申請世界文化遺產(chǎn)。大遺址因占地面積大、利益訴求者多等客觀因素造成。其實際管理工作難度較大置身于地方城鎮(zhèn)化發(fā)展和民眾利益的訴求，筆者歸納大遺址的保護所面臨的主要困境如下：

遺產(chǎn)保護的資金投入較少，保護措施不合理：政府口頭重視遺址保護的同時，卻在實際行動上不作為，而老百姓出于自身當前利益考慮，很難自覺地保護大遺址，使大遺址保護陷入困境。大遺址保護區(qū)內(nèi)限制農(nóng)民建設房屋給農(nóng)民生活帶來了負面影響，這使農(nóng)民對大遺址保護產(chǎn)生抵觸；政府在大遺址方面財政預算偏少，沒有專項保護資金，以及必要基礎(chǔ)設施的投入不足；少有社會團體和民間組織建立遺產(chǎn)和遺址保護基金會，對于遺產(chǎn)和遺址的調(diào)查、評估、研究、教育、宣傳等項目的關(guān)注度很少；大遺址保護措施的操作性不強，技術(shù)層面的保護措施、管理層面的保護舉措錯位，大遺址常常陷入惡性循環(huán)，最后面臨自然和人文的雙重威脅，破壞越來越嚴重。

保護監(jiān)管能力低，亟待提高：人為因素的破壞也使大遺址保護陷入困境，如城鄉(xiāng)建設發(fā)展帶來的破壞、不合理的旅游開發(fā)利用以及在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下的文物盜竊等；亟待提高的大遺址的評審機制。不要僅僅為了申遺而評審，更要注重申遺成功后的評審，可包括遺址的維護程度等級評價、歷史風貌的保持程度等項目，通過開展遺址的后期監(jiān)測，強化遺產(chǎn)地的長期保護和科學保護；文物遺產(chǎn)和考古遺址信息管理系統(tǒng)有待完善，對遺產(chǎn)資源的保護狀況和規(guī)劃實施情況進行遙感動態(tài)監(jiān)測，積極推進遺產(chǎn)數(shù)字化管理基礎(chǔ)工程建設，完善技術(shù)服務支撐體系，全面加強遺產(chǎn)保護的科學研究；亟需建立健全世界遺產(chǎn)保護利用的專家咨詢制度。建議設立國家世界遺產(chǎn)管理的決策咨詢機構(gòu)，由有關(guān)專家組成委員會，對世界遺產(chǎn)保護進行第三方獨立監(jiān)督，評估、論證、審查遺產(chǎn)保護規(guī)劃和建設、維修工程等可能影響世界遺產(chǎn)價值的重大事項，為科學決策提供有力支持，并防止政府權(quán)力的濫用；缺少分級分類管理機制。對此應盡快按價值等級建立和實行遺產(chǎn)的分類和分級管理制度，以確保不同類型、不同等級的遺產(chǎn)能夠得到有針對性的不同管理，包括各自相應的管理制度、管理標準、營銷系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)等。比如可以像某些發(fā)達國家那樣，組建“國家遺產(chǎn)管理局”或“國家遺產(chǎn)委員會”，走單一部門主管之路。對于低級別遺產(chǎn)可施行地方管理為主的遺產(chǎn)管理體制；應讓社會公眾參與到大遺址的保護監(jiān)督。鼓勵社區(qū)民眾、新聞媒體及民間保護組織主動參與保護監(jiān)督，建立公開透明的輿論監(jiān)管渠道和信息溝通機制，加強資源保護的民間監(jiān)督。

多部門重復管理，互相掣肘：大遺址保護涉及的管理部門很多，我國的遺產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)和西歐國家有很大區(qū)別，西歐國家是典型的直線制，而我國的遺產(chǎn)管理直接涉及到8個部門，分別是文物局、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、旅游局、宗教局、國家民委和水利部，他們在各自業(yè)務范圍內(nèi)主管文物類、農(nóng)業(yè)類、自然保護區(qū)類、海洋水下考古類、A級以上風景區(qū)、寺廟道觀、民族文化類、水利風景區(qū)類等不同類型的自然與文化遺產(chǎn)，各自為政，互有重復；我國的遺產(chǎn)管理還間接涉及到發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、環(huán)保部、國土資源部等8個部門。而文化部是國家文物局的上級主管部門，指導國家文物局業(yè)務工作，同時又負責非物質(zhì)文化遺產(chǎn)申報、審核等。教育部是聯(lián)合國教科文組織與中國政府聯(lián)系單位。每個部門都擁有對遺產(chǎn)的管理職能，誰都能夠管理，條塊分割嚴重。甚至公安、工商、海關(guān)等部門在其職能范圍內(nèi)也承擔著相關(guān)職責。

早在2004年，九部委就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強我國世界文化遺產(chǎn)保護管理工作的意見》其中提出：要提高認識，端正世界文化遺產(chǎn)保護管理工作的指導思想；強化責任，加強對世界文化遺產(chǎn)保護管理工作的領(lǐng)導；加大力度，全面推進世界文化遺產(chǎn)的保護管理工作。但是，在現(xiàn)在的管理模式下，容易造成部門之間相互推卸責任的情況，同時，每個部門所追求的利益不同，也容易產(chǎn)生矛盾。例如，從旅游業(yè)的角度來看，自然界和人類社會凡能對旅游者產(chǎn)生吸引力，可以為旅游業(yè)所利用的事物都可視為旅游資源。所以國家旅游局看重的是挖掘世界文化遺產(chǎn)背后的旅游資源；國家文物局可能更看重世界文化遺產(chǎn)的保護，二者之間存在明顯的差異，這很容易引起平行各部門之間的矛盾，也會導致國家提出的新政策無法順利的實施。各部門間的相互牽制，互相掣肘，這就使遺址保護長期陷入被動局面。重視大遺址的保護目標與保護大遺址實際行動之間形成不可避免的內(nèi)在矛盾，使大遺址保護陷入困境。

宣傳、教育、培訓和研究力度不足：遺產(chǎn)保護方面的輿論宣傳較少。公眾在文大遺址保護的法律、法規(guī)及公約等方面知識匱乏，保護意識較弱，更多的只是參觀及游覽，而達不到參與和保護；缺少世界遺產(chǎn)保護的公眾教育。全國中小學對于大遺址保護的科普教育幾乎為零，青少年對世界遺產(chǎn)保護的認知缺乏。建議在大學教程內(nèi)可增加遺產(chǎn)專業(yè)選修課程，激發(fā)與培養(yǎng)公眾對世界遺產(chǎn)的尊重，加大對世界遺產(chǎn)保護手段和法律法規(guī)的教育；缺少世界遺產(chǎn)保護的專業(yè)管理人才培訓。相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才不足，無法達到科學有效的保護和監(jiān)管。

文物遺址保護的法律、政策措施

有人認為，大遺址保護必然要犧牲地方經(jīng)濟利益。關(guān)于“大遺址保護必然要犧牲地方經(jīng)濟利益”的說法，筆者認為不妥。

從理論上講，大遺址保護應與地方經(jīng)濟利益互利共生，當遺產(chǎn)得以良好的保護應該促進地方經(jīng)濟利益的發(fā)展，試想一個已經(jīng)面目全非的大遺址，其旅游價值將下降，想必對于大眾來說是沒有任何吸引力的。另外，如果遺產(chǎn)區(qū)居民基本生活需求無法得到滿足，他們眼中看到的不是大遺址承載的輝煌，那么保護工作的難度必然增大。農(nóng)村城鎮(zhèn)化與大遺址保護有內(nèi)在的矛盾，但是大遺址要保護，地方的經(jīng)濟利益也不能犧牲，應該在兩點之間尋找一個平衡點，不能單純地保護遺址，犧牲地方經(jīng)濟利益，也不能為了地方經(jīng)濟利益而放棄保護大遺址。應該立足于遺址保護的基礎(chǔ)上，兼顧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和民眾切身利益，在爭取民眾對遺址保護的支持與理解的同時，做好遺址保護工作，實現(xiàn)雙方共贏。

從具體法律、政策實操措施上講，目前我國已有不少關(guān)于大遺址保護的相關(guān)法律和政策，如《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》《中華人民共和國文物保護法實施細則》《中華人民共和國文物環(huán)境保護法》《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制要求》《中國文物古跡保護準則》《文物保護法實施細則》《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》《風景名勝區(qū)管理暫行條例》等。政府應該聽取多方意見，不斷完善管理體制和具體制度，密切管理部門與保護區(qū)內(nèi)人民群眾的聯(lián)系，積極解決雙方的矛盾，使遺址保護工作爭取得到人民群眾的支持與理解。另外處理好兩者間的關(guān)系還能促進城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展。

實施法律、政策效果評估：目前有關(guān)大遺址的文件多為國家文物局頒布和制定的，其多以“準則”“要求”“辦法”“條例”等文件形式出現(xiàn)，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，不是嚴格意義的國家正式行政法規(guī)；相關(guān)法規(guī)文件涉及內(nèi)容的廣度與深度不足，可操作性有待提升。現(xiàn)行的法律文件內(nèi)容往往以明確保護的對象、保護的內(nèi)容與方法為主，而對保護運行過程中具體管理操作所涉及的法律問題不夠明確，如保護、管理、監(jiān)督的機構(gòu)設置，保護資金的來源和利用方式，以及違章處罰措施等均無具體內(nèi)容，容易造成執(zhí)行不力，甚至錯誤執(zhí)行的后果。

（作者系首都經(jīng)濟貿(mào)易大學工商管理學院旅游管理系黨支部書記，主要研究文化地理、文化產(chǎn)業(yè)與遺產(chǎn)旅游等。）