公務(wù)員退出機(jī)制研究綜述

【摘要】多年來，公務(wù)員退出機(jī)制已然成為學(xué)者們持續(xù)關(guān)注和研究的熱點(diǎn)問題，公務(wù)員退出機(jī)制的建立和完善呼之欲出。本文對(duì)近年來國(guó)內(nèi)外研究公務(wù)員退出機(jī)制的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和分析，以期對(duì)今后的研究起到拋磚引玉的作用。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；退出機(jī)制；綜述

一直以來，世界上所有政府都面臨著一個(gè)共同的問題，那就是如何限制政府機(jī)構(gòu)和官僚數(shù)量的激增[1]。正因如此，公務(wù)員退出機(jī)制呼之欲出，并逐漸成為研究熱點(diǎn)，由此涌現(xiàn)出一批研究學(xué)者，取得了一定成果，但也存在一些不足。在此對(duì)前人的成果進(jìn)行梳理和分析，有助于今后的深入探索。

一、國(guó)外研究綜述

目前，國(guó)外的相關(guān)研究成果十分有限，僅在一些著作中涉及到部分公務(wù)員退出方面的內(nèi)容，主要圍繞公務(wù)員退出機(jī)制的理論依據(jù)和發(fā)展趨勢(shì)兩方面進(jìn)行研究。

（一）公務(wù)員退出機(jī)制的理論依據(jù)

史蒂文·科恩和威廉·埃米克（2001）認(rèn)為要“解雇不適當(dāng)?shù)穆殕T”，并提出了具體步驟：確認(rèn)低劣的績(jī)效—鼓勵(lì)改善績(jī)效—處理不適當(dāng)?shù)穆殕T[2]。隨后，尼古拉斯·亨利（2002）做了進(jìn)一步的研究，把績(jī)效不佳或沒有績(jī)效的雇員稱為不勝任的政府雇員，并分析了美國(guó)處理這類雇員的現(xiàn)狀，其中也包括了解雇和申訴等內(nèi)容[3]。

羅納德·桑德斯（1998）對(duì)終身雇傭制提出質(zhì)疑，認(rèn)為“當(dāng)今政府的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性己杳無蹤影，而永久任職所產(chǎn)生的非靈活性和惰性己經(jīng)使體制功能失調(diào)”[4]。B.蓋伊·彼得斯（2001）研究了同樣的問題，指出公務(wù)員“將面對(duì)政府機(jī)關(guān)實(shí)行多樣化的雇傭制度，諸如以簽約方式受聘、擔(dān)任顧問性工作、公務(wù)繁忙時(shí)期臨時(shí)聘請(qǐng)人手等，這樣將有越來越多的終身職位被取消”[5]，這也意味著公務(wù)員的退出將會(huì)成為常態(tài)。為此，歐文·E·休斯（2004）認(rèn)為在新公共管理視野下，要在公共人事領(lǐng)域引入私營(yíng)部門的理念、技術(shù)和方法，如合同制等[6]。此外，克林納與納爾班迪（2010）提出了可選擇替代的組織形式、機(jī)制和彈性雇傭關(guān)系等變革的新管理模式[7]。

（二）公務(wù)員退出機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)

B·蓋伊·彼得斯（1998）以傳統(tǒng)公務(wù)員制度作為參照物之一，提出市場(chǎng)式、參與式、彈性化、解制型四種新的政府治理模式[8]。這些理論雖然不是專門針對(duì)公務(wù)員退出而建立的，但都或多或少提出了相關(guān)論點(diǎn)和建議。此外，羅納德·桑德斯（1998）認(rèn)為美國(guó)應(yīng)建立新的以結(jié)果為本的公務(wù)員管理模式，進(jìn)行以績(jī)效為基礎(chǔ)的分權(quán)[4]。雖然兩者的研究有所不同，但都為公務(wù)員退出的發(fā)展趨勢(shì)指明了方向。

國(guó)外研究對(duì)國(guó)內(nèi)研究有著重要借鑒意義；其不足在于沒有專門對(duì)公務(wù)員退出機(jī)制進(jìn)行研究，僅在研究整個(gè)公務(wù)員制度時(shí)提出有關(guān)的建議和觀點(diǎn)。

二、國(guó)內(nèi)研究綜述

在新形勢(shì)下，我國(guó)面臨著巨大的公務(wù)員退出壓力，公務(wù)員退出問題逐步成為公務(wù)員制度發(fā)展的難點(diǎn)問題，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究也隨之增加。研究成果可以從一下四個(gè)方面歸類。

（一）概念定義方面

張成福（1993）提出建立以辭職、辭退和退休為主體的公務(wù)人員的資格消失制度[9]， 較早提出了公務(wù)員的退出問題，但缺乏全面性和深入闡述。隨后，高秦偉（2001）強(qiáng)調(diào)要完善退出機(jī)制，首先明確提出了“公務(wù)員退出機(jī)制”的概念和問題[10]。相關(guān)概念的提出為我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制的研究打下了良好的基礎(chǔ)。

一般地，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于公務(wù)員退出機(jī)制的定義比較一致，認(rèn)為公務(wù)員退出是指退出公務(wù)員系統(tǒng)，不再保留公務(wù)員身份，也不再履行相應(yīng)職責(zé)、享有相應(yīng)權(quán)利。但劉義（2007）在前述定義的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并不等于退出，必須是辭去公務(wù)員職務(wù)，離開公務(wù)員系統(tǒng)，失去公務(wù)員身份[11]。這樣的概括相對(duì)比較全面，不易產(chǎn)生混淆。

（二）制度內(nèi)容方面

2006年新《公務(wù)員法》實(shí)施后，一般認(rèn)為，公務(wù)員的退出機(jī)制是指國(guó)家公務(wù)員根據(jù)國(guó)家有關(guān)的法律規(guī)定， 按照法定程序， 與國(guó)家行政機(jī)關(guān)解除任用關(guān)系的一種法律行為[12]。公務(wù)員退出機(jī)制包括退休、辭職、辭退和開除四個(gè)部分。

近年來，國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者的研究仍然局限在退休、辭職、辭退和開除這四個(gè)方面，雖然有一些新觀點(diǎn)，但相對(duì)較少。賈玲玲、吳莊（2010）認(rèn)為公務(wù)員辭職包括狹義和廣義兩層含義，狹義上的辭職是指公務(wù)員按照國(guó)家的法律法規(guī)， 解除與行政機(jī)關(guān)的一切職務(wù)關(guān)系， 喪失公務(wù)員身份， 僅僅指的是公務(wù)員辭去公職；廣義上的辭職除了上述說法外， 還指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)， 而不解除公務(wù)員身份[13]。如此便更加清晰的解釋了辭職的內(nèi)涵。

鄭建艇（2011）在退休、辭職、辭退和開除的基礎(chǔ)上，提出了交流調(diào)出、解聘、辭聘等幾種方式。他將公務(wù)員退出的方式劃分為三類，即常態(tài)性退出、非常態(tài)性退出和極端非常態(tài)性退出三種類型[14]。他的研究比較全面，同時(shí)也不乏創(chuàng)新之處。不過，付玉聯(lián)等（2012）做出了不同的分類，他們將公務(wù)員退出分為正常退出和非正常退出[15]。他們?cè)谘芯客顺龇绞降耐瑫r(shí)也將退出原因包含在其中，豐富了公務(wù)員退出機(jī)制的內(nèi)涵。

（三）存在問題方面

思想觀念方面。賈玲玲、吳莊（2010）認(rèn)為官本位的思想長(zhǎng)期存在于中國(guó)人的思想意識(shí)之中，嚴(yán)重制約著公務(wù)員退出機(jī)制的發(fā)展[13]。田曉麗（2010）指出人們普遍認(rèn)同公務(wù)員是官，同時(shí)地位高、收入穩(wěn)定、心里優(yōu)越感強(qiáng)，因此一旦進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)就不愿意離開[16]。侯耀東（2011）做了進(jìn)一步研究，認(rèn)為官本位觀念的持續(xù)存在，一方面造成人們過于追求官位，政府規(guī)模的過分膨脹，導(dǎo)致人才的積壓和浪費(fèi)，另一方面將強(qiáng)化社會(huì)“官尊民卑”的等級(jí)觀念[17]。同時(shí)，胡華琳（2011）指出官本位觀念濃厚造成了公務(wù)員隊(duì)伍“進(jìn)口”熱、“出口”冷的局面[18]。學(xué)者們對(duì)這方面的研究相對(duì)集中，可見官本位問題之嚴(yán)重。

保障制度方面。田曉麗（2010）指出公務(wù)員社會(huì)保障內(nèi)容不健全，最突出的問題就是沒有建立公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)制度[16]。后來還有很多學(xué)者也研究了相關(guān)問題，遺憾的是都是點(diǎn)到為止，并沒有深究。

考核制度方面。付玉聯(lián)等（2012）認(rèn)為在“人情社會(huì)”的中國(guó)，考核缺乏民主程序，流于形式。與此同時(shí)，群眾沒有被納入考核主體范圍，這無疑讓考核有失公正性[15]。

（四）對(duì)策建議方面

轉(zhuǎn)變觀念方面。針對(duì)官本位思想問題，齊燕（2010）認(rèn)為要轉(zhuǎn)變公務(wù)員的職業(yè)觀念，樹立“民本位”和責(zé)任意識(shí)，重點(diǎn)對(duì)“官本位”思想進(jìn)行輿論批判[19]；田曉麗（2010）則提出更加具體的辦法，認(rèn)為要引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的能者上、庸者的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)員系統(tǒng)的新陳代謝[16]。

配套機(jī)制方面。齊燕（2010）認(rèn)為要建立考核機(jī)制、保障機(jī)制、約束機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制[19]；而賈玲玲、吳莊（2010）提出要在法律法規(guī)上完善公務(wù)員離任審計(jì)制度、建立隔離緩沖機(jī)制以及處罰執(zhí)行和刑事追訟制度，并建立再就職制度、退出激勵(lì)制度等[13]。除了以上機(jī)制，還有很多相關(guān)研究，如胡華琳（2011）還提出了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和淘汰機(jī)制[18]，各位學(xué)者之間的研究形成了延續(xù)和互補(bǔ)。

拓寬渠道方面。學(xué)者們?cè)谕貙捦顺銮婪矫娴难芯恐饕獓@聘任制、引咎辭職和贖買政策等來展開。只是相關(guān)研究成果大同小異，創(chuàng)新點(diǎn)不足。

三、結(jié)論

文獻(xiàn)回顧的結(jié)果表明，目前國(guó)外針對(duì)性研究較少，相關(guān)研究有所提及但未形成獨(dú)立研究，貢獻(xiàn)在于提出了一些理論依據(jù)和未來發(fā)展趨勢(shì)，具有一定的理論價(jià)值和借鑒意義。國(guó)內(nèi)的研究相對(duì)較多，在已有的研究成果中，介紹并不斷豐富了公務(wù)員退出機(jī)制的內(nèi)涵，分析了存在的問題，提出了相關(guān)的配套措施，拓寬了公務(wù)員退出的渠道，為我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制的建立提供了諸多理論依據(jù)，不過國(guó)內(nèi)研究也存在著一些不足，有待提高。

前人的研究是我們深入研究的基礎(chǔ)， 希望本文的綜述對(duì)今后的研究起到拋磚引玉之效。如引咎辭職制度如何才能更好的在我國(guó)實(shí)行，聘任制應(yīng)該怎樣去建立，如何開展更多的實(shí)證研究等。

【參考文獻(xiàn)】

[1]李曼佳.公務(wù)員退出機(jī)制引發(fā)的弊病與對(duì)策[J].魅力中國(guó)，2009（4）.

[2]史蒂文·科恩，威廉·埃米克.新有效公共管理者：在變革的政府中追求成功[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[3]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)（第八版）[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[4]羅納德·桑德斯.美國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍：是改革還是轉(zhuǎn)型[M].國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998.

[5]B·蓋伊·彼得斯著.吳愛明、夏宏圖譯.政府未來治理模式[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[6]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[7]克林納，納爾班迪著，孫柏瑛等譯.公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

[8]B·蓋伊·彼得斯.政府管理與公共服務(wù)的新思維 西方國(guó)家行政改革述評(píng)[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998：1～10.

[9]張成福.大變革：中國(guó)行政改革大目標(biāo)與行為選擇[M].北京：改革出版社，1993.

[10]高秦偉.“引咎辭職”與公務(wù)員“退出機(jī)制”的完善[J].重慶行政，2001（6）.

[11]劉義.完善我國(guó)公務(wù)員退出制度的對(duì)策研究[D].南京：河海大學(xué)，2007，3.

[12]李和中.21世紀(jì)國(guó)家公務(wù)員制度[M].武漢： 武漢大學(xué)出版社，2006： 388.

[13]賈玲玲，吳莊.公務(wù)員退出機(jī)制研究[J].大學(xué)民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（11）.

[14]鄭建艇.完善我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制的思考[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）.

[15]付玉聯(lián)，簡(jiǎn)旭，陳旭普.我國(guó)公共部門人力資源管理中公務(wù)員退出機(jī)制的建設(shè)[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2012（4）.

[16]田曉麗.我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制探析[J].世紀(jì)橋，2010（15）.

[17]侯耀東.關(guān)于我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制問題的思考[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2011（9）.

[18]胡華琳.我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制的類型、缺陷及其優(yōu)化[J].湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（3）.

[19]齊燕.健全我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制的路徑選擇[J].中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校黨報(bào)，2010（3）.