“撤鎮設市”能走多遠？

在城鎮化的熱潮中，全國各地多個省市提出了“鎮級市”的設想，包括鄭州、青島、合肥、南京等等。而有希望升級為“鎮級市”的，多是人口密集的經濟強鎮，浙江等地甚至已經選定一些鎮開始試點。但是目前為止仍然只是一個設想，還需要具體的調研、論證。民政部的表態，顯示“鎮級市”不可能全面放開，但支持強鎮擴權。

記者從國家發改委的相關部門獲悉，“撤鎮設市”是否可行，在近期將會有一個明確的說法。該問題的關鍵主要是在于掛牌后的市會有怎樣的行政級別，它擁有怎樣的行政權力？不過，頂層沒有表態，相關部門的工作人員對此問題都持謹慎態度。

記者選取兩個具有代表性的特大鎮，看看作為試點鎮，它們在“撤鎮設市”的背景下具體情況如何？對此又有何態度？

龍港鎮在探索

龍港鎮位于浙江省溫州市蒼南縣，于1984年建鎮，因上世紀80年代農民自費造城改革實踐而聞名，被譽為“中國第一座農民城”，吸引了黨中央、國務院多位領導同志的關注。建鎮之初的龍港鎮僅轄5個村，面積5.2平方公里，約6800人。如今，龍港鎮已發展為鎮域面積172.05平方公里，鎮區人口25萬人的特大鎮。

隨著特大鎮的發展，傳統的鄉鎮管理體制已遠遠不能適應經濟社會發展的需要，中央有關部門也啟動了對特大鎮的改革，比如1995年開始由當時的國家體改委牽頭11部委，共同實施了小城鎮綜合配套改革試點；進入到新世紀以來，國家發改委、中編辦等部門分別牽頭了發展改革試點、經濟發達鎮擴權試點等改革探索。以往的改革試點主要集中在對特大鎮進行擴權讓利，希望能夠在不突破小城鎮行政等級的前提下，賦予特大鎮相應經濟社會管理權限，以解決發展權力不足等問題。

龍港鎮是特大鎮放權改革的一個標本，既經歷了中央部委的改革，也有浙江省各級政府推動的改革探索實驗，龍港的經驗對全國具有一定借鑒意義。自1984年建鎮以來，龍港前后共經歷了5次大的改革，分別是：1984年農民自費造城的改革探索，1992年溫州城鄉一體化試驗，1995年全國小城鎮綜合改革試點，2009年溫州市“強鎮擴權”改革試點和2011年浙江省“小城市培育”試點，“強鎮擴權”和“小城市培育”時間相隔較近，內容也基本相似。看上去，龍港的改革一直在持續，但每一輪改革，都是原來下放權限回收以后，通過新一輪談判和博弈重新爭取原有權限，結果是改革在反復中不斷倒退。

幾輪擴權改革反復的原因是綜合性的，其中牽涉到縣鎮之間利益分配、公平與效率的輕重權衡、區域平衡與個體發展的內在博弈等多方面問題，在這個過程中，沒有對錯，只有立場與角度的不同。但是放權確實增加了發展的自主權，對發展起到了推動作用。從幾輪放權改革可以看出，簡單的放權難以通過制度穩固下來，造成了一種不穩定體制，是不完全的改革，亟待進一步深化。隨著法律和部門法規的完善，放權遇到的制度障礙在增多，縣鎮之間利益關系固化加深，放權難度增大，放權也在不斷反復中出現倒退。龍港的經驗表明，通過放權難以從根本上解決特大鎮發展自主權不足的問題，亟須通過制度將放權固化下來。

龍港鎮的改革經驗表明，要激發類似龍港這樣的特大鎮發展活力，必須給予其更大的發展自主權，通過根本性制度變革，賦予其穩定的權力，而不是僅僅局限于不斷反復的放權讓利改革，“撤鎮設市”是一條根本之路。

一直以來，很多人擔心撤鎮設市后人員和機構的膨脹問題。龍港的發展經驗表明，只要給予相應的管理權限和自主權，鎮級機構設置和人員完全可以把地方管理好、服務好，小政府可以做到大服務。為了能夠管理和服務好當地居民，龍港鎮政府在機構設置和管理人員方面進行了很好的探索，通過鎮級管理機構和人員，龍港管理和服務好了一個事實上的“城市”。

虎門鎮在觀望

虎門鎮是中國第一大鎮，位于廣東省東莞市西南部，面積178.5平方公里，戶籍人口達13萬人。對于“撤鎮設市”的消息，虎門鎮的反應表現平淡，“鎮級市？算了吧！”虎門鎮某綜合部門的一名前負責人表示，撤鎮設市最關鍵的問題是：“設市之后，上級能下放多少權限，改不改名不是問題所在”。

如果國家目前對特大鎮的政策，僅限于“對他們下放經濟社會管理權限”，事實上東莞已經先行一步。2009年8月，東莞選擇石龍鎮、塘廈鎮作為試點啟動簡政強鎮事權改革。2010年7月，在全市石龍、塘廈、虎門等13個中心鎮和松山湖、虎門港、生態園3個市屬園區全面推開改革。

設立試點之后，東莞市將市一級部門行使的大量縣級事權下放給各中心鎮（園區）行使，使各中心鎮的經濟社會管理權限基本達到縣一級政府的水平。其中，下放給兩個試點鎮的事權共575項，其他11個中心鎮541項，松山湖、虎門港、生態園等三個市屬園區分別為453項、353項、255項。同時，適當增加各鎮（街）編制。

在財權事權統一方面，東莞從2011年開始對財政管理體制實施改革。“上面放下來的各項權力已經有數百上千項了。”上述負責人說，就鎮政府組成機構而言，虎門已經嚴格按照上級規劃，將政府部門按照職能重新規劃整合，“三辦八局”的架構也正常運行了一段時間，每個局辦也設立了相應的內部股室，“與一個縣級政府機構的配置相差并不遠”。可以說，中心鎮和園區都能行使部分縣級政府事權。賦予縣級權限后，鎮一級行政效率得到大幅提高。

虎門鎮作為一個特大鎮，已經享受到東莞市下放一些權限后的益處。因此對于改不改名字，虎門鎮并不看重，關鍵是看能有怎樣的行政級別和行政權力。

名頭是否重要

盡管廣東省提出“鎮級市”設想時，就已表明，此舉并非行政級別的改變，而只是希望賦予這些中心鎮市級管理權限。雖然各個中心鎮的看法不一，但是大多數學者認為，盡管目前東莞已經向中心鎮下放了部分權限，但如果能實現“鎮級市”，鎮里能有城市管理的權限，則能帶來更多好處。

中山大學教授林江就認為，賦予鎮城市管理權限會帶來一定的好處。“首先，在戶籍管理、城市土地資源利用、交通管理、建立和管理學校和醫院等基礎公共服務設施的權限上，有明確的甚至是法定的管理權限。其次，在招商引資、為對地方經濟發展做出貢獻的企業和項目提供稅收優惠、城市規劃和布局的調整等經濟管理權限上，有更大的自主權；再次，作為小城市，對于吸引高端人才進入該鎮居住、工作和生活是有利的。”

林江認為，鎮級市的設想與東莞當前簡政強鎮的思路是一致的，但依然存在差別。“差別就在于，擴權強鎮是地級市把原本屬于市政府才擁有的經濟管理權限下放給鎮政府，但是卻可以根據地級市自身的判斷，隨時收回這些經濟管理權限。”他說，“既然經濟管理權限可以隨時收回，鎮政府在進行決策的時候會產生機會主義的傾向，即希望在權限可能被收回前，做更多對鎮有利的事情，或者爭取更多自身的政績而讓權限盡量不會被收回。至于一些對鎮長遠發展有利，但是對短期的政績產生作用不大的事情，就不愿意去做了。”

不過，行政區劃改革研究專家鄭梓楨則認為，“對于正在全力推進經濟轉型升級的廣東，尤其是珠三角區域來說，鎮級市仍舊屬于治標不治本的設計，并不能解決現實經濟社會發展中面臨的問題”。他認為，“鎮級市”的概念對應的是城鎮發展的初期，如今這個時期早已過去。“現在再搞‘鎮級市’限制會很大，一個鎮的行政區域畢竟有限，產業、電力、土地、交通以及環境等方面的問題難以根本解決。珠三角很多鎮（街道）自己搞自來水、污水處理廠、甚至建設劇場、體育場，結果并不理想。”鄭梓楨說。

國家行政學院教授竹立家則認為：“‘鎮級市’不如直接提到縣級市的行政級別。這些鎮街經濟發展快、管理人口眾多，有現實的需求，即使給它‘鎮級市’的權限，但也還是個科級機構。它的行政范圍、決策能力、規劃能力，都還會受限制，所以不如一步到位。”