財政監督的歷史沿革

建國以來，我國的財政監督機構基本上是財政部的監督檢查局（以前稱”監督監察司”）、專員辦和地方財政監督部門構成的。

財政監督的發展大致經歷了三個階段。一是計劃經濟時期，財政監督主要是監管國有企業，主要目的是查補收入，主要方式是以查賬為主。二是1994年分稅制改革后，中央與地方財政分配關系發生了變化，中央財政收入占財政收入的比重快速提高，財政支出的監督成為重點，專項檢查為主要方式。三是1998年隨著公共財政體系的建立，部門預算、政府采購和國庫集中支付等財政改革逐步推進，財政監督形成了“收支并舉、監管并重”的工作格局。在實際工作中，專職的財政監督機構主要是對財政運行結果進行監督，財政部的各業務管理司在財政管理過程中，也在從事財政控制和監督，主要是從決策和過程進行監督。

從財政監督的發展歷史上看，專職財政監督機構不管是對企業的監督還是對財政收支情況的監督，基本上是以對外監督為主。1999年財政部開始建立內部監督檢查制度，對財政部內部各職能機構的財務管理、預算執行等情況進行監督，2000年監督局設立了內審處，財政監督才開始了由傳統的對外監督向對內監督轉變，但對內監督的力度和得到重視的程度還遠遠不夠。

新中國成立后，受計劃經濟管理體制的影響，我國沒有設立獨立的審計機構，其職能是在財政部的財政檢查司（后改為“財政監察司”），1958年該機構被撤銷，1978年又重新恢復。隨著我國由計劃經濟向市場經濟過渡的需要，1983年國家設立審計署，財政部的監督機構連同財政監察業務工作一并移交給了審計署（1986年財政部重新恢復設立了監督監察司）。1995年國家出臺了《審計法》，明確規定了審計部門的職責是對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督。從審計的職責上看，對政府收支審計、對國有金融機構和國有企業事業單位的財務審計和目前財政監督的職責存在重復。

我國審計機構設置同很多國家不同，它是國務院的政府組成部門（國外的審計機構多數不是政府的組成部門，履行對政府的監督職能），特別是隨著我國審計監督體系不斷健全，審計范圍和社會影響力不斷提高，財政監督和審計監督職能重復問題表現得越來越嚴重，矛盾越來越突出，成為每一次國務院機構改革都要討論的重要議題。這個問題如不從體制上加以研究和解決，以后的矛盾還將繼續存在。

存在上述矛盾的主要原因是：一是由于財政監督的歷史沿革形成的監督慣性，在審計署成立后，沒有重新調整財政監督的工作思路，導致財政監督始終存在定位模糊的問題；二是隨著財政改革不斷深化，財政監督的職能也應該重新進行調整。

關于財政監督的職能定位問題，財政部的多位領導也多次提出了明確的指導意見，2003年，財政部領導明確提出監督檢查局和專員辦在認真履行財政監督檢查職能的基礎上，要使財政監督和業務司的管理工作融為一體，使專員辦逐步參與業務司的管理工作，這將是財政監督工作新的發展方向。

2004年，時任財政部副部長樓繼偉提出專員辦要加強對中央二級預算單位部門預算的審核，改變專員辦過多依賴各業務司臨時布置安排工作的現狀，專員辦通過履行制度化規定的工作職責，還可以對各業務司的工作實施有效的監督。

2004年，時任財政部紀檢組長金蓮淑提出通過調整和完善專員辦的業務工作機制，把財政監督和專員辦作為一個環節、一個組成部分，設計到財政運行之中、根植到財政管理當中，促進專員辦的長遠穩定發展。原財政部紀檢組長賀邦靖也多次提出財政監督要做到“三個貫穿”，要融入財政的中心工作之中。財政部紀檢組長劉建華分管監督局和專員辦的工作后，也先后多次召開專題會議專門研究財政監督頂層設計，并且出臺了關于加強財政監督工作的12條意見，明確了加強和改進財政監督工作的目標和任務，強調要進一步發揮專員辦的作用，把專員辦作為業務司局在地方的中央財政監督工作的第一選擇和主要依托，要不斷強化預算監督，不斷提升綜合財政監管的水平和質量。

在財政部領導的重視下，近年來，財政監督和專員辦的工作職能有了一定的調整和轉變，但基本上還是以檢查為主，沒有真正融入到財政管理之中。主要原因是不管是社會上還是財政部內部，始終把專員辦定位在一個專職的監督檢查機構、并且只是財政部在各地的一個辦事機構上，由于定位的原因，導致了很多專員辦能夠做、應該做的業務工作，財政部業務司都授權給各個部委和地方財政部門，致使專員辦不能真正融到財政管理之中，始終處于財政部和財政管理的邊緣地帶。

（作者為財政部駐甘肅專員辦監察專員，標題系編者加）