職能的回歸和定位

“專員辦一直在摸著石頭過河，從成立到現在還在研究職能定位問題。去年財政部領導還提到專員辦職能轉型，要求我們作為‘第三方’介入，嵌入財政部門主體業務?！币晃回斦狂v地方專員辦人士如是評價此次專員辦職能轉型。他表示，專員辦可能將不再以檢查業務為主。

定位“跑偏”

在記者采訪的多位專員辦人士看來，作為財政部的派出機構，專員辦承擔著中央財政在地方上的監管職責，不是簡單地開展事后監督的機構?！?998年中編辦三定方案，規定專員辦的主要職責就是監督檢查，導致專員辦業務工作只能接受部監督檢查局的領導，其他職能司局和專員辦沒有直接業務關系。”山西專員辦副監察專員鄭福清如此解釋專員辦職能何以“跑偏”。按照上述專員辦人士的說法，是財政部業務司局將工作交給監督檢查局，再由監督檢查局交給專員辦。

“跑偏”之后，必然產生種種副作用，最直接的后果就是導致專員辦的工作與審計等監督部門多有交叉。在這位專員看來，專員辦監督檢查主要依據《財政違法行為處罰處分條例》，年度計劃是由財政部監督檢查局安排或授權，一事一定，一事一辦，缺少關口式、制度化檢查，且許多檢查事項經常和審計部門“撞車”。

據了解，我國的財政監督體系除了財政監管部門的內部行政監督，如監督檢查局和專員辦的監督、稅務稽查等，還包括財政系統外的監督，如審計部門監督、立法機構（人大）監督和社會監督等。其中，審計監督又是最主要的監督方式。

“專員辦與審計部門的工作都是以監督檢查為主，比如都檢查賬目，容易讓人感到兩者的工作是一樣的?！鼻鄭u專員辦監察專員臧雪濤說。湖南專員辦監察專員周偉華也認為，專員辦與審計部門的工作，如對央企、財政資金、項目等的檢查確有一些重復交叉之處。而因職責分工不明確，專員辦監督和審計監督沒有形成相互制約、相互監督、相互促進的工作格局，反而增加了被監督對象的負擔，也增加了監督成本。

山東財經大學財稅學院院長岳軍曾撰文指出，專員辦監管是中央財政監管在地方上的延伸，是財政部門內部監管的有機組成部分。專員辦是財政部在基層實施管理的微觀主體，是財政部實現其決策、管理、控制和監督等功能在地方上的微觀基礎。

換句話說，相對于審計部門的事后監督，專員辦能夠對中央財政收支，尤其是財政資金使用的合法性、合規性和效益性進行事前、事中、事后監督，參與財政資金運行的全過程。然而在實際工作中，專員辦卻很難真正履職。這也是專員辦職能“跑偏”的另一個后果。

“財政主體業務是收支管理，有其運行的軌道，預算、執行、監督是一個鏈條，目前專員辦的監督并沒有有機地嵌入這個鏈條，既置身其中又游離其外，往往種了別人的地，荒了自己的田。”山西專員辦工作人員表示。安徽專員辦監察專員黎昭指出：“如專員辦一直僅從事監督業務，無法體現出區別于審計等其他經濟監督類型的特性，勢必動搖專員辦安身立命的基礎?！?/p>

“財政的管理應通過制定政策、制度來進行管理，而不是單純靠事后的檢查。”江蘇省專員辦專員蔡潤表示，專員辦應該把財政政策執行當中的問題、情況反映給政策制定部門，通過這些情況來完善財政政策制度，來解決財政資金使用上的問題?！氨O督檢查是為管理服務的，如果僅是一個部門內的監督檢查，不應該鋪現在這么大的攤子，它實際上是一種越位，是專員辦職能的異化?！?/p>

以預算管理為主

“今年財政部司局做了大的調整，專員辦只是其中之一。”財政部財科所綜合政策研究室處長王澤彩介紹，專員辦在業務上將轉向預算績效的評價，兩個指標體系——預算績效指標體系和預算績效評價指標體系，將是各地專員辦開展工作的依據。

轉向預算績效有跡可循。在去年底的全國專員辦工作會議上，財政部副部長劉昆指出，專員辦轉型后的工作內容主要包括三個方面，即：預算支出監管、預算收入監管、監督檢查。預算支出監管是此次專員辦職能轉變的主體內容，也是專員辦工作轉型成功與否的關鍵。

在7月底召開的全國財政廳（局）長座談會上，針對專員辦職能轉型也提到了這一點：作為財政部的派出管理機構，專員辦將根據授權承擔中央財政對派駐地區的管理工作，實現由以檢察業務為主轉向預算管理為主轉變、以事后監督為主向事前事中控制為主轉變。

財政部部長樓繼偉特別指出，新一輪財稅體制改革并不是在原有財稅政策上的修修補補，更不是揚湯止沸，而是要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的制度基礎。為此，要求專員辦作為財政部整體工作在地方的延伸，必須嵌入財政部主體業務，充分體現財政管理特色。

“從歷史看，專員辦每次轉型都是配合社會經濟發展的，此次轉型戰略層級更高一些?！蓖鯘刹时硎荆@種說法的依據主要有三：第一，剛通過的《預算法》講求績效，這是法律基礎。第二，十八屆三中全會全面要求建立現代財政制度，其中三大核心之一就是現代預算管理制度，而績效貫穿了整個預算管理制度的編制、執行、監督全過程。第三，從探索預算績效管理改革的角度看，2011年財政部第一次全國預算績效管理工作會議召開，提出建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系。隨后，預算司從項目支出、部門支出和財政支出分別出臺了一套評價指標體系。另外，《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》，也對預算績效管理改革提出了要求。

王澤彩介紹說，支出方面，要把所有中央對地方的補助或者轉移支付上升到預算績效管理的高度，加強對預算績效的評價，看起是否真正實現了預算編制有目標、預算執行有監控、執行結果要評價、評價結果要反饋、反饋結果要運用這樣一個支出預算管理模式?！斑@一塊的工作量相當大，必須發揮財政部駐各地專員辦的職能作用，針對各地方的區域特色，有針對性地開展合作與專項監管。”

為此，專員辦的總體業務工作將由預算司負責歸口指導，今后直接與業務司局的工作對接。據了解，與此同時，監督檢查局的職能也將做出重大調整。監督檢查局一直負責對央企收支、轉移支付等方面監管，并在業務上指導各地專員辦，轉型后，將與具體業務基本上不再有關系，而是轉向內部內部控制和內部審計，將按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》，對部機關的財物及其部直屬單位的財物進行審計。成立內部控制委員會，研究部署內部控制工作，通報風險事故情況，分析事故原因，研究制定改進措施。

變化如此巨大，阻力和壓力自然不小。正如鄭福清所說：“專員辦轉型實質上是對權力結構的一次再調整，專員辦是增加權力，有關業務司是出讓權力，阻力難免?！币晃粚T辦人士也認為，面對轉型需要提高認識的不僅是專員辦，還包括財政系統上上下下，比如專員辦將直接與業務司局對接，在對接時，業務司局愿意授權多少：是預算從編制到執行到評價的整體授權，還是最后找專員辦檢查？如何才能真正實現嵌入預算全過程？

而對專員辦本身來說，更大、更直接的考驗在于，在人手不增加的情況下，要如何應對繁雜的工作局面，要如何做才能于建立現代財政制度這一目標相適應。