預算管理制度離現代化有多遠

什么是現代預算管理制度？財政部部長樓繼偉曾表示，其核心內容包括預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，以及三者的有機銜接、相互制衡。

盡管現代政府預算制度是現代財政制度的基礎，然而在通往現代預算管理制度的道路上，依然存在著不容忽視的現實阻礙。日前，記者就現代預算制度的演化特征和路徑選擇等問題專訪了南開大學經濟學院教授馬蔡琛。

《新理財》：就當前的現狀分析，我國預算改革的現實約束有哪些？

馬蔡琛：首先是公共行政層面的現實約束，這是基于核心預算機構與預算碎片化的考察。在現時的中國，預算支出管理模式的轉換，相對于行政管理體制改革而言，呈現某種程度的超前性。這導致各資金使用部門的積極性不高，責任感不強，收支矛盾向財政預算部門集中。

問題主要表現在兩個方面：一是核心預算機構缺失導致行政系統內部的預算管理權能被嚴重肢解。在某些發展中國家，名義上的核心預算機構（如財政部）主要負責經常性預算的分配，而資本預算（例如基本建設支出）通常是由一個計劃部或發展部來分配。這一現象在當前的中國預算管理中表現得尤為突出。不僅各級發展和改革委員會擁有規模龐大的被戲稱為“口袋預算”的“切塊資金”，而且各級科技、教育等部門也不同程度地擁有較多的預算資金自由裁量權。

問題的第二個表現方面是重點支出（法定支出）的硬性規定，加劇了政府預算的碎片化趨勢。我國很多部門法或者相關文件中，強制規定了重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤的做法。這種做法沒有考慮預算法的規定和財政的承受能力，壓縮了預算決策的統籌安排空間，使得預算碎片化的趨勢更為明顯。此外，財政部門擔心經常性財政收入基數增加導致重點支出壓力加大，也在一定程度上制約了全口徑預算改革的推進。

《新理財》：雖然此前外界多有期待的“設立預算專門委員會”未能寫入新《預算法》，但是根據預算法四審稿的要求，預算草案得以提前交至人大財經委員會進行初步審查，問責制度也有所強化，而此前，這也被認為是我國現代預算改革的短板。

馬蔡?。夯趯徸h時間和表決方式的考察，立法監督層面確實存在現實約束。在現代政府治理中，立法監督機構的“強大”抑或“虛弱”，主要通過其對政府預算的控制程度來加以檢驗。也就是說，只有經由政府預算，立法監督機構才有望對政府行為施加切實有效的影響。

然而，受到一些內生性因素的影響，我國人大全體會議的預算審議時間過短，“加強人大監督”變成了“加強人大常委會”的監督。我國各級人大全體會議的會期普遍較短，導致人大全體會議層面的預算審查監督難免流于形式。此外，受人大會期以及代表審議能力等因素的制約，我國各級人大的預算審議采用一次性表決通過的方式。這導致即使有些人大代表對預算草案的某些內容存有質疑，但因缺少必要的預算辯論程序，在表決時既難以全部否定，也甚少有發表意見的機會。需要說明的是，近年來一些地方人大的預算審議中，已嘗試引入分部門預算審議與部門預算票決的方式（如浙江省溫嶺市），這體現了中國預算改革的一個發展方向。

《新理財》：在公共行政層面和立法監督層面之外，還有沒有其他方面的現實約束？

馬蔡?。何艺J為，廣覆蓋的大政府理念與多層級的大縱深結構是預算治理結構的歷史約束。在中國人的觀念中，國家的統一與完整具有極為崇高且不可撼動的地位，加之農業社會的生產力水平與規模龐大的人口，最終形成了廣覆蓋的大政府理念，也是順理成章的事情。

這種廣覆蓋的大政府理念流傳至今，在政府支出問題上則體現為社會各界對于加大民生投入的普遍贊同以及民生支出的剛性增長。然而過去十多年間，民生財政投入的高增長是以經濟和財政的高速增長為依托的。直面當前的經濟現實，我們不得不承認，中國財政收入連續多年高速增長的時代似乎已然接近尾聲，今后財政收支矛盾將更為突出。由于我國經濟體制改革采取了邊際調整的漸進改革策略與增量調整路徑，這種財政收支矛盾的壓力，將會在相當程度上制約預算管理改革的可運作空間。

《新理財》：多層次的大縱深結構是否意味著我國的五級財政體制也與現代預算改革高度相關？

馬蔡?。簯撜f二者之間具有較強的相關性。在政府治理結構的縱向層級設置問題上，我國形成了中央、省、市、縣、鄉的五級財政體系。這種大縱深的政府治理結構在世界范圍來看是甚少出現的。針對未來中國地方政府層級（乃至行政層級）的設置，也呈現截然不同的觀點。其中，既有基于“省管縣”和“鄉財縣管”的實踐，主張實行省縣兩級制的扁平化改革；也有認為在省與縣之間設置一個行政層級，應該是我國行政管理的一項寶貴歷史經驗。我個人更加傾向于后一種觀點。

《新理財》：兩種截然不同的觀點對未來我國預算改革分別會帶來什么樣的影響？

馬蔡琛：至少會從兩個方面影響未來的中國預算改革。一方面，在央地間的利益分配處于調整變化的時期，地方政府往往將注意力集中在彼此利益分割的多重博弈上，缺乏強化預算制度約束、降低交易成本、提高資金使用效益的激勵機制。另一方面，在“省管縣”的條件下，省級財政的管理半徑增加，將可能拓展基層預算改革的自主空間。隨著“省管縣”改革逐漸覆蓋一些地域廣闊且人口眾多的省份，省級財政難免會面臨“管不過來”的窘境。這樣就不得不向縣級政府下放大量權力，從而也就相應地拓展了基層預算管理的自主空間。

《新理財》：以上三點現實約束告訴了我們的預算制度改革距離現代化還有多遠，那么如何實現現代預算制度改革？在路徑上有哪些選擇？

馬蔡琛：我認為主要分四步走：首先，組建國家預算管理局，打造核心預算機構，推進全口徑預算管理。在具體設計思路上，可以將目前的財政部預算司、相關支出司以及相關部委（如發改委、科技部、教育部）中具有一定預算編制職能的部門統一起來，并將預算編制工作從財政部中獨立出來，組建一個直屬于國務院的新型專業預算編制機構——國家預算管理局，從而為預算決策提供組織和法律保障。這樣還有助于整合各類“口袋預算”中的“切塊資金”，從而在機制設計上切實推進全口徑預算管理改革的進程。

其次，引入參與式預算管理，試行分部門預算審議與分部門票決機制。我國可以結合當前基層預算改革中的參與式預算試點經驗，在預算草案的初審階段，針對涉及民生的重點公共支出項目，更為廣泛地吸收民意代表參加預算審議。同時可以嘗試率先在基層政府預算的審議中，引入分部門預算審議和部門預算票決的機制。

第三，準確認識跨年度預算平衡機制的作用效果，穩步推進中期財政規劃。這是未來中國預算治理結構的重要變化之一。然而，結合其在各國實施的經驗和教訓，對于跨年度預算平衡的約束條件與實際作用效果，有幾個方面仍舊需要進行考察。一是周期性預算平衡準則的假設前提是經濟周期中衰退與高漲的幅度和持續時間體現為對稱性，只有這樣，才有希望將盈補虧以實現一個經濟周期內的預算平衡。然而現實的周期往往是不對稱的。由于在經濟低谷時期積累了大量的財政赤字，要實現周期性預算平衡，就不得不在經濟繁榮階段實施具有較強力度的緊縮性政策，來實現預算盈余，但這卻容易導致來之不易的經濟繁榮因緊縮政策而重回低谷。二是政府官員道德風險的存在，使得某屆政府可能在任期內支出過多而導致巨額赤字并將彌補赤字的任務順延到下一屆政府來承擔。同時，經濟周期的確定往往具有事后性，而預算決策卻是事前性的，這種預測上的困難進一步誘發了預算決策者的道德風險。最后，要防止預算周期、經濟周期和政治周期的錯配。結合目前河北省和河南省焦作市的中長期預算改革試點，中期財政規劃的可能選擇是三年滾動周期，而我國的國民經濟和社會發展計劃是五年周期，二者在覆蓋時間上不匹配，會影響中期財政規劃的作用效果。如果將政府換屆周期也考慮在內，三者的周期錯配影響可能會更大。

第四，整合預算監督資源，加強財政問責，實現公共受托責任。當下的政府預算監督存在眾多監督主體“多龍治水”導致的監督交叉與監督成本問題。就現實而言，至少存在政府部門的績效評價與審計部門的績效審計之間的監督重疊與錯位。

就績效審計的基本理念而言，其績效導向功能至少表現為三方面：一是憑借審計機制的監督導向功能，促進公共支出服務于整體績效的提升；二是公共支出中是否存在著不惜成本打造“玄鐵重劍”或廣耗資源修煉“屠龍術”，結果卻是無用武之地的現象；三是審計成本約束機制的不斷完善。

其實這三個功能與財政部門的績效評價是相通的。不過，現實中的績效審計與績效評價之間，在指標設計、方法選擇、結論應用等方面缺乏相應的接口，總體呈現出“各自為政”、“不相往來”的局面，這難免會造成有限的監督資源的浪費。在未來中國預算監督體系的系統重塑中，需要將各類監督資源和監督手段加以必要的整合，以更好的加強財政問責，實現政府公共受托責任。