預算怪相

截至筆者發(fā)稿前，10月8日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）公布。此舉意味著被稱為新一輪財稅改革“開頭炮”的深化預算管理制度改革的正式啟動。

《決定》提出，預算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，應先行推進，并在今明兩年取得決定性進展，為2016年基本完成深化財稅體制改革的工作任務奠定基礎。改革內(nèi)容涉及預算編制、執(zhí)行、公開和監(jiān)督等各個方面，主要包括七項：一是完善政府預算體系，積極推進預算公開；二是改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制；三是加強財政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；四是優(yōu)化財政支出結構，加強結轉(zhuǎn)結余資金管理；五是加強預算執(zhí)行管理，提高財政支出績效；六是規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險；七是規(guī)范理財行為，嚴肅財經(jīng)紀律。

按照《決定》和新《預算法》的要求，過去一些地方的財政預算編制怪相有望逐漸消退。

尤其此時又是“快到一年年末時”，不少媒體同行已經(jīng)開始策劃關注年底突擊花錢的專題報道。此前，東部某發(fā)達省份一位地級市的財政局預算部門負責人曾向媒體傾訴“我天天都求著教育局長花錢”實屬無奈之舉。在他看來，年年喊打的突擊花錢亦有一些苦衷，比如政府采購走流程需要幾個月，一些項目到年末才能撥付資金；又比如，政府擔心年末“入不敷出”，因此到年底才支付本已讓企業(yè)墊資的一些建設項目。讓這些基層“錢袋子”管家頭疼的還有一些領域支出的法定增長，也就是對多個民生職能部門的財政撥款要“達標”增長。這些被看作是預算剛性平衡約束下的扭曲個案。

究其原因，地方政府普遍認為，由于地方政府不得編制赤字預算，每年結余要求直接上交，這在他們看來，與其被收走，不如花掉。

此外，某市審計局也列舉了過去財政預算編制及執(zhí)行中的三大問題。

預算編制不規(guī)范。一是預算編制內(nèi)容過粗，部分預算支出指標未細劃到預算部門、單位和具體項目上，執(zhí)行中難以操作，分配隨意性大；二是預算編制范圍不完整，例如在編制預算時未將上級轉(zhuǎn)移支付補助資金納入地方預算，部門預算上年結余未納入年度收入預算。

追加預算過大。編制公用經(jīng)費支出預算，未考慮各部門單位的業(yè)務特點、日常運轉(zhuǎn)等因素，科學合理安排共用經(jīng)費項目支出，造成預算定額底、預留過多，部門缺口大，在預算執(zhí)行中臨時預算頻繁追加，頻繁調(diào)整，導致追加預算過大，預算約束弱化。

人大監(jiān)督流于形式。報人大批準的預算草案編制不細，過于籠統(tǒng)，人大只能審議要花多少錢，但不清楚花到哪些具體項目上、產(chǎn)生什么效益，很難發(fā)現(xiàn)其中的問題，這無形中給人大代表履行憲法和法律賦予審批財政預決算并監(jiān)督其執(zhí)行的神圣職責帶來了很多不便，在客觀上造成了預算審查只是程序性的舉手表決，沒有實現(xiàn)實質(zhì)意義上的監(jiān)督。

新《預算法》雖然在一些研究人士看來充斥著“宣示性”，不過不可否認，其在規(guī)范政府收支行為，并實現(xiàn)政府對其他行為的控制；以及預算的全面公開透明，預算監(jiān)督等方面的強調(diào)，依然體現(xiàn)了現(xiàn)代預算的若干理念，具有進步性。再加上如今《決定》提出的要遵循現(xiàn)代國家治理理念，著力構建規(guī)范的現(xiàn)代預算制度，并與相關法律和制度的修訂完善相銜接；劃清市場和政府邊界。凡屬市場能發(fā)揮作用的，財稅優(yōu)惠政策等要逐步退出；凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的，政府包括公共財政等要主動補位。兩相呼應，為我國深化預算管理制度改革指出了方向。