集權(quán)or分權(quán)

財(cái)政是聯(lián)結(jié)政府與市場(chǎng)、政府與政府間關(guān)系的重要紐帶。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，市場(chǎng)和政府的關(guān)系界定由此成為了改革中最為核心的問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求財(cái)力相對(duì)分散，而宏觀調(diào)控又要求財(cái)力相對(duì)集中，這種集中與分散的關(guān)系反映在財(cái)政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)稅改革明確提出，“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。有分析人士認(rèn)為其字里行間滲透出的都是相對(duì)分權(quán)的信號(hào)。

但同時(shí)，1994年開始建立的分稅制體系被學(xué)術(shù)界廣泛看作是加強(qiáng)財(cái)政體制內(nèi)集權(quán)的改革，“營(yíng)改增”更是被認(rèn)為是最新的一次集權(quán)的努力。

那么，中國(guó)目前是否存在集權(quán)化傾向，這種傾向是市場(chǎng)化改革的需要還是其他？集權(quán)和分權(quán)到底哪個(gè)才是未來(lái)的發(fā)展方向？

“中國(guó)式分權(quán)”

回顧我國(guó)自改革開放以來(lái)30余年的財(cái)政政策演變，分別經(jīng)過(guò)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權(quán)到1980年代財(cái)政包干制的分權(quán)，從1990年代中期中央開始適度集權(quán)到本世紀(jì)初中央進(jìn)一步適度上收財(cái)權(quán)的演變過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制是于1994年的分稅制改革之后逐步建立，分稅制之后的財(cái)政政策雖然有局部調(diào)整，但沒有根本性變化，在20年來(lái)一直影響著整個(gè)中國(guó)的財(cái)政格局。

分稅制改革旨在改變1980年代權(quán)力下放分散的態(tài)勢(shì)，收入權(quán)逐步向中央集中，地方財(cái)政從主要依靠自身財(cái)力滿足支出需要轉(zhuǎn)化為極大依賴中央的轉(zhuǎn)移支付。從這個(gè)角度來(lái)看，有學(xué)者稱，我國(guó)是中央財(cái)政集權(quán)度最高的國(guó)家之一，包括稅收立法權(quán)、一般預(yù)算收入、涉及政府間事務(wù)劃分和管理權(quán)歸屬的決定權(quán)等都高度集中在中央政府。

但是與此同時(shí)，分稅制的另一個(gè)表現(xiàn)是支出責(zé)任下放。數(shù)據(jù)表明，中國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重一直處于明顯上升趨勢(shì)（見圖）。相比較起發(fā)達(dá)國(guó)家州以下政府支出占各級(jí)政府支出總額大約30%的水平，可見中國(guó)又是地方分權(quán)度最高的國(guó)家之一。

因此，很多國(guó)內(nèi)學(xué)者將我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制稱為“中國(guó)式財(cái)政分權(quán)”。按照西方學(xué)者對(duì)于財(cái)政分權(quán)理論的研究，標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)設(shè)計(jì)是要求地方政府在一定的法規(guī)約束下，擁有對(duì)稱的稅收和支出自主權(quán)，而“中國(guó)式分權(quán)”更多體現(xiàn)在支出分權(quán)。

無(wú)論是中央集權(quán)還是地方分權(quán)，分稅制始終是政府間財(cái)政關(guān)系的決定性因素。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康曾表示，分稅制內(nèi)生于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其意義在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，絕非“重啟集權(quán)時(shí)代”之舉。

實(shí)際上，分稅制也是世界很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政體制。但至于實(shí)行何種模式的分稅制，各國(guó)間確有不同。有學(xué)者歸結(jié)出集權(quán)為主、分權(quán)為主、集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的幾大分稅制類型。而我國(guó)的分稅制改革被歸結(jié)為是集權(quán)和分權(quán)的結(jié)合，中央稅、地方稅和央地共享稅共存的不徹底型分稅制。

改革中的失序

分稅制改革顯著改變了中央和地方財(cái)力的對(duì)比關(guān)系，但由于中國(guó)式財(cái)政分權(quán)從一開始就表現(xiàn)為收入上移、支出責(zé)任下移的特征，中央的財(cái)政能力大幅增強(qiáng)的同時(shí)支出責(zé)任卻沒有同步提升；與此相對(duì)的就是地方財(cái)力減弱但支出卻增加過(guò)快。因此近幾年來(lái)，地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的問(wèn)題一直比較突出。

有地方財(cái)政人士如此對(duì)記者介紹其當(dāng)?shù)厥聶?quán)財(cái)權(quán)協(xié)調(diào)不暢的情況：一些本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的財(cái)政支出例如部隊(duì)、消防、武警等國(guó)防支出；國(guó)稅、地稅部門稅收征管經(jīng)費(fèi)，金融部門監(jiān)管等事務(wù)支出；地震、氣象等，卻由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)了解，僅2013年，該地區(qū)的這三大項(xiàng)支出達(dá)1.88億元，占當(dāng)?shù)毓舶踩⒔鹑诒O(jiān)管、國(guó)土氣象等事務(wù)支出的14%。此外，他表示一些本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的財(cái)政支出，如生態(tài)保護(hù)、文化遺址保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、糧食、食品藥品安全等，卻由市、縣兩級(jí)政府承擔(dān)，也加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

日前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在接受媒體采訪時(shí)指出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。劃分好中央和地方事權(quán)，當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)要交給地方；支出責(zé)任要相應(yīng)進(jìn)一步明確，即要明確誰(shuí)花錢、哪份錢該由中央來(lái)花。同時(shí)，樓繼偉也強(qiáng)調(diào)稱，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識(shí)的方案。

另外，在財(cái)政收支不平衡的情況下，地方政府為擴(kuò)大支出自主權(quán)，不免選擇極力增加預(yù)算外收入，最典型的莫過(guò)于各地興起的土地財(cái)政，以及一直作為地方政府舉債融資“灰色通道”的地方政府融資平臺(tái)等等。數(shù)據(jù)顯示，僅2013年地方國(guó)有土地出讓金總收入高達(dá)41250億元，相當(dāng)于地方自有預(yù)算內(nèi)收入68969億元的60%和GDP的7%。可以說(shuō)，土地財(cái)政構(gòu)成了地方政府財(cái)政規(guī)模邊際波動(dòng)的一個(gè)重要決定因素。

很多研究人員將近年來(lái)飽受詬病的土地財(cái)政、地方隱性負(fù)債以及仍未完全解決的基層財(cái)政困難等等問(wèn)題的根源都指向了分稅制。有分析人士表示，這些問(wèn)題都是權(quán)力集中帶來(lái)的失序的表現(xiàn)。權(quán)利和財(cái)力集中的結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)僵化，所謂“一收就死”，與僵化相對(duì)應(yīng)的就是上級(jí)政府會(huì)默許下級(jí)在規(guī)則之外進(jìn)行活動(dòng)。

不過(guò)也有很多持不同意見者。賈康表示，這些問(wèn)題的根源不在于分稅制改革本身，而恰恰是由于我國(guó)省級(jí)以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制的狀態(tài)，仍然是五花八門的分成制與包干制。他表示，完善分稅制改革的出路在于，逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的扁平化改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無(wú)解變有解。

央地關(guān)系重構(gòu)

自從十八屆三中全會(huì)召開之后，人們寄望于全面深化財(cái)稅改革來(lái)解決上述經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的若干失序問(wèn)題。很多財(cái)稅專家都坦言，我國(guó)從1994年開始到現(xiàn)在的分稅制財(cái)政體制不能再通過(guò)修修補(bǔ)補(bǔ)來(lái)進(jìn)行優(yōu)化，而是需要深度的改革完善，包括中央和地方、以及地方省級(jí)以下政府之間的財(cái)政關(guān)系都需要調(diào)整重構(gòu)。

現(xiàn)在的情況是自改革以來(lái)，中央和地方的獨(dú)立稅種出現(xiàn)萎縮，而共享稅卻在增加。除了以前的增值稅以外，現(xiàn)在將企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅都納入共享稅體系，而在“營(yíng)改增”之后，共享稅的比例就更大了，自然會(huì)引起中央和地方的重新博弈。

對(duì)于現(xiàn)在的央地關(guān)系，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系首席教授李煒光認(rèn)為從現(xiàn)行的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)看，存在一定的集權(quán)趨勢(shì)，一部分事權(quán)在向中央集中。但他同時(shí)認(rèn)為，這種集權(quán)化是在一定的意義上而言的，旨在為了糾正過(guò)去的事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的問(wèn)題而為之。

在李煒光看來(lái)，在進(jìn)行稅制改革之前，應(yīng)該先整頓財(cái)政體制，使得事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，央地之間、省級(jí)以下地方政府之間的管理、監(jiān)督都應(yīng)該加強(qiáng)。下一步包括推進(jìn)房地產(chǎn)稅等新稅種的改革都一定要強(qiáng)調(diào)改革事權(quán)與支出責(zé)任這個(gè)前提。

李煒光認(rèn)為，分稅制應(yīng)該是建立在政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的基礎(chǔ)之上的，而我國(guó)的分稅制在建立之初卻存在著邏輯上的顛倒問(wèn)題，因此十八屆三中全會(huì)之后的財(cái)稅改革就是為了要糾正這種偏差。但他同時(shí)表示，制度性的改革始終不是根本性的做法，最根本的應(yīng)該是從憲法和法律上厘清各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任，以此來(lái)建立政府的支出責(zé)任與權(quán)力相適應(yīng)的關(guān)系。

權(quán)力配置走向

記者在采訪中了解到，中央適度向地方分權(quán)被普遍認(rèn)為是最適合中國(guó)財(cái)政體制發(fā)展的改革方向。“與宏觀調(diào)控有關(guān)的該由中央承擔(dān)的就交由中央來(lái)承擔(dān)，而該交由地方的一些事權(quán)，理當(dāng)應(yīng)該分配給地方。”一位地方財(cái)政人士如此對(duì)記者表示。

按照李煒光的邏輯分析，在財(cái)政的事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的體制完善的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該賦予地方開征一些新稅的權(quán)力，以及賦予地方一定的預(yù)算、發(fā)債的權(quán)力。在他看來(lái)，中央現(xiàn)在進(jìn)行的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得中央稅收控制權(quán)更加增強(qiáng)了，主導(dǎo)權(quán)在中央手里，這是一個(gè)不太好的現(xiàn)象。

“下一步的改革不是絕對(duì)的集權(quán)也不是絕對(duì)的分權(quán)，如果說(shuō)現(xiàn)在的集權(quán)為了糾正財(cái)權(quán)財(cái)力不匹配問(wèn)題的話，那么未來(lái)的體制方向應(yīng)該是以適當(dāng)?shù)姆謾?quán)為主，集權(quán)始終不是最終的方向。”李煒光如此分析稱。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、財(cái)政系主任呂冰洋認(rèn)為，應(yīng)該賦予縣級(jí)政府一定的事權(quán)，而適度虛化省級(jí)政府的權(quán)力，使得事權(quán)向中央和縣級(jí)政府集中。這樣有利于縣級(jí)政府自主決策，激發(fā)縣級(jí)政府的積極性和活力。

“我們應(yīng)看到，中國(guó)由近三千個(gè)縣級(jí)單位組成，社會(huì)是否有活力，關(guān)鍵在于縣級(jí)治理是否有效。同時(shí)，弱化省級(jí)政府權(quán)力，強(qiáng)化中央政府權(quán)力，有利于中央政府對(duì)省級(jí)政府加強(qiáng)控制力，從而穩(wěn)定政治經(jīng)濟(jì)秩序，有利于中央政府充分發(fā)揮其全局性職能。”呂冰洋如此表示。

對(duì)于央地權(quán)力配置的最終走向，李煒光對(duì)記者表示，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)該適當(dāng)進(jìn)行帶有財(cái)政聯(lián)邦制傾向的財(cái)政體制。

不過(guò)，多數(shù)財(cái)稅研究人士不同意財(cái)政聯(lián)邦制的發(fā)展方向。中財(cái)——鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成表示，我們國(guó)家不可能向聯(lián)邦制方向發(fā)展。我們的發(fā)展方向是保持中央財(cái)政占主導(dǎo)地位的前提下，給地方一定的自主權(quán)。即以中央集權(quán)為主，適當(dāng)分權(quán)為輔比較現(xiàn)實(shí)。而不是像聯(lián)邦制國(guó)家那樣，州政府是聯(lián)邦主體的模式，那種權(quán)限，不符合我國(guó)國(guó)情，也不現(xiàn)實(shí)。我們還是要維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和政令的暢通。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，他認(rèn)為，縱然發(fā)債權(quán)給了地方也要加以控制。