地方性債務管理突圍

中國地方政府性債務問題一直備受關注。國務院辦公廳最近下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）（以下簡稱《意見》），這是我國關于加強地方債管理的權威性文件。近年來，我國地方債規模快速增長，如何抓好地方債這只“老虎”，把它關進籠子，是宏觀調控面臨的大問題。

面對近年來我國地方債規模的不斷增長，相關政府部門進行了全面摸底和評估風險。根據2013年末審計署公布的數據，截至2013 年 6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元，負有擔保責任的債務2.93萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.65萬億元。其中，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。

地方政府性債務之所以規模不斷擴大，一方面是地方政府為彌補發展資金不足而大量舉債。絕大多數地區經濟增長依靠投資拉動、產能擴張拉動，以投資增長和培育消費熱點來支撐國民經濟發展。但地方政府財政收入有限，只能通過舉債融資的形式，多方籌集資金。另一方面，地方政府的財權與事權不匹配，財權不足以承擔事權，導致地方政府的財力和事權嚴重不適應，造成部分省份的財政非常困難，一些地方政府不得不舉借債務。當然，一些商業銀行為規避風險，將信貸資金投資于國家大型項目，或者把財政風險與金融風險綁定在一起，投資于地方政府及其融資平臺。

盡管數據規模并未超過市場預期，但增速以及舉債手段的不規范仍然引起國際市場廣泛擔憂。國內經濟學家對地方政府債務較為一致的看法是，總體可控，局部存在風險點，但尚不構成危機。也就是說，雖然地方債總體風險可控，但仍需警惕局部風險。上海財經大學教授劉小川認為，我國地方債的局部風險主要源自三方面，一是誤差，統計口徑的不同會導致一些實際上屬于地方債性質的款項最終未被納入；二是財政赤字，在目前政府大力改善民生的背景下，教育、醫療、社保等項目的花銷構成了剛性財政支出，因而增加了赤字壓力；三是政績沖動，現在各地方政府都有強烈的發展愿望，這就導致了部分地方依然為GDP而盲目舉債。

為加強地方政府性債務管理，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展，《意見》做出了一系列規定。這些規定有以下六個亮點。

一是建立規范的地方政府舉債融資機制。《意見》要求，要修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。《意見》要求地方政府切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任。省級政府對本地區的地方性政府債務負總責。明確規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區、直轄市政府代為舉借。以后縣、市、鄉鎮政府沒有舉債權了，省級政府成為其下轄地方債務的總負責。《意見》還要求把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

二是推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

三是加強地方政府性債務的規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。同時明確和嚴格限定了地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

四是控制和化解地方政府性債務風險。《意見》強調牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

五是將存量債務納入預算管理。《意見》明確了存量債務的處理辦法。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。

六是明確地方政府性債務管理的責任主體。建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門是地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防范風險，規范管理，提高資金使用效益。

（作者系遼寧社會科學院副院長、研究員）