化繁為簡(jiǎn):中國(guó)最高層的運(yùn)轉(zhuǎn)

在中國(guó)的官制系統(tǒng)中，位于金字塔塔尖的是“中央”—“黨中央”和“中央政府”。

想要在這個(gè)龐大的國(guó)度實(shí)現(xiàn)清晰的決策，必定是一個(gè)常人無法明了的繁復(fù)過程，我們所能見到的是中央所召開的一次又一次會(huì)議—在北京市市委宣傳部主管主辦的千龍網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)里，中共中央總書記習(xí)近平2013年參加了146次會(huì)議，平均每周參加2.8次。而真正本質(zhì)的，是會(huì)議表象后的運(yùn)行規(guī)則—這個(gè)龐大國(guó)家的中樞，到底在以什么方式，決定、發(fā)布和傳導(dǎo)命令，由此，牽動(dòng)整個(gè)政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

政治局常委們?cè)趺撮_會(huì)

先說中央政治局的會(huì)議。

政治局會(huì)議一般每月開一次。根據(jù)新華社和《人民日?qǐng)?bào)》的公開報(bào)道，從2012年年底的十八大至今年2月中旬，本屆黨中央一共舉行了14次政治局會(huì)議，平均一個(gè)月一次，會(huì)期一般為一天。

公開報(bào)道顯示，政治局會(huì)議是“圓桌會(huì)議”，時(shí)任上海市市委書記俞正聲曾說：“我參加政治局會(huì)議，我們很多問題都是敞開討論的，經(jīng)常開會(huì)，它反映了各種利益。”

媒體對(duì)更高層級(jí)的會(huì)議—政治局常委會(huì)會(huì)議的報(bào)道就少得多，被及時(shí)報(bào)道的更少。據(jù)一位研究黨政運(yùn)行的智庫人士此前觀察，自十四大以來，二十一年多的時(shí)間里，政治局常委會(huì)會(huì)議會(huì)被及時(shí)獨(dú)立報(bào)道的，只有20次，其中十次是針對(duì)自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生危機(jī)等事件召開的緊急應(yīng)對(duì)會(huì)議。其他時(shí)候，“政治局常委會(huì)會(huì)議”只是被“提及”，散見于介紹中央文件產(chǎn)生的報(bào)道、對(duì)人事?lián)Q屆等重大事務(wù)的總結(jié)性綜述中。

那么常委們?nèi)绾伍_會(huì)呢？據(jù)清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)胡鞍鋼所著的《中國(guó)集體領(lǐng)導(dǎo)體制》一書介紹，在中央政治局常委會(huì)上，每個(gè)常委不僅代表個(gè)人發(fā)表意見，還要替他們各自代表的機(jī)構(gòu)發(fā)表意見。

書中舉了上屆政治局常委的例子：他們代表的機(jī)構(gòu)共有八個(gè)，分別是中共中央委員會(huì)、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、中央軍委、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)委、中央宣傳口、中央政法委。一旦常委會(huì)集體決定，各方機(jī)構(gòu)就要貫徹執(zhí)行，各位常委直接向所在機(jī)構(gòu)（黨組）傳達(dá)，根據(jù)分工采取行動(dòng)—這就形成了黨中央層面的工作運(yùn)轉(zhuǎn)。

至于常委們?cè)跁?huì)議上如何做決定—據(jù)《他改變了中國(guó)—江澤民傳》披露，在中央政治局常委會(huì)上，當(dāng)時(shí)作為中共中央總書記的江澤民，像其他人一樣也只能投一票，一切問題都由多數(shù)票決定。書中披露，“江不止一次說過，‘我們是一個(gè)工作班子。作為領(lǐng)頭的，我只有一票。’”

會(huì)議開完，負(fù)責(zé)操作具體事務(wù)的是中央書記處。書記處的書記們各有分工，以目前為例，身為中共中央政治局常委的劉云山排書記處首位，表明由他協(xié)助總書記主持中央書記處工作；剩余的書記處書記中，劉奇葆為中央宣傳部部長(zhǎng)；趙樂際為中央組織部部長(zhǎng)；栗戰(zhàn)書為中央辦公廳主任；杜青林擔(dān)任全國(guó)政協(xié)第一副主席，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)戰(zhàn)工作；趙洪祝兼任中央紀(jì)律檢查委員會(huì)副書記；楊晶擔(dān)任國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)。從這里可以看出，中央書記處主要辦理中央黨務(wù)工作，兼及其他。

《南方周末》曾援引黨史學(xué)家、中央黨史研究室原副主任石仲泉的話，稱在具體事務(wù)上出現(xiàn)意見分歧，書記處也要投票，而且總書記也只有一票。“即便是過去，總書記不超于書記處的時(shí)候，總書記也只有一票，只不過含金量更大些。”石仲泉說，有必要時(shí)，還要請(qǐng)示中央政治局及其常委會(huì)最終決策。

以上就是黨中央的開會(huì)規(guī)則，在某種意義上，它是中央政治局的運(yùn)行規(guī)則之一。

中央政府的核心決策邏輯

許多黨所制定的大政方針，最終會(huì)通過一個(gè)個(gè)具體“部件”，比如條例與法律來形成國(guó)家意志。這需要全國(guó)人大通過，也要靠最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)—國(guó)務(wù)院去執(zhí)行。

國(guó)務(wù)院由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成。其中，副總理、國(guó)務(wù)委員按分工負(fù)責(zé)處理分管工作。不過這些分工尚未對(duì)外公布。

國(guó)務(wù)院辦公廳是協(xié)助國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)層處理日常工作的，不過它的一把手不叫“廳長(zhǎng)”，而稱“秘書長(zhǎng)”，目前的國(guó)辦秘書長(zhǎng)由國(guó)務(wù)委員楊晶兼任。黨內(nèi)一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)是“中央辦公廳”，其長(zhǎng)官也不稱“廳長(zhǎng)”，而是“主任”，現(xiàn)任中辦主任為栗戰(zhàn)書。

事實(shí)上，包括國(guó)務(wù)院組成部門在內(nèi)，它們都只承擔(dān)國(guó)務(wù)院交辦、授權(quán)的某一方面的行政管理工作，而如果涉及到整個(gè)國(guó)務(wù)院層面的工作—國(guó)務(wù)院工作中的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論決定。

兩種會(huì)議各不相同，后者的參加人員是總理、副總理、國(guó)務(wù)委員和秘書長(zhǎng)；而前者，與會(huì)人員還必須加上各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)。

匯報(bào)結(jié)束，部長(zhǎng)便離場(chǎng)，列席第二個(gè)議題討論的部長(zhǎng)進(jìn)入會(huì)議室，而為了方便前一個(gè)部長(zhǎng)離開，會(huì)務(wù)組一般會(huì)安排只參加一個(gè)議題的部長(zhǎng)坐在靠近門口的位置。

它們討論通過的事項(xiàng)也不同，根據(jù)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，重大事項(xiàng)，由全體會(huì)議討論通過，而重要事項(xiàng)，以及討論審議法律法規(guī)的草案，由常務(wù)會(huì)議討論通過。

哪些是“重大事項(xiàng)”？來看看上屆政府的情況。在這五年工作期間，上屆政府共舉行八次國(guó)務(wù)院全體會(huì)議。其中五次在全國(guó)兩會(huì)之前，主題都是討論即將提請(qǐng)全國(guó)人大審議的《政府工作報(bào)告》。另外三次，一次由新一屆的國(guó)務(wù)院宣布領(lǐng)導(dǎo)同志分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置；另外的兩次，分別任命澳門和香港的行政長(zhǎng)官。

這些，就是“重大事項(xiàng)”。

相比之下，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議開會(huì)頻繁，一般每周一次。而經(jīng)此討論通過的“重要事項(xiàng)”，你可以簡(jiǎn)單理解為需要國(guó)務(wù)院決定的、超越各部委專門職責(zé)的事項(xiàng)。那他們是怎么討論的呢？

時(shí)間一般是周三，上面說到的那些參會(huì)人員來到國(guó)務(wù)院第一會(huì)議室，1949年第一次政務(wù)院會(huì)議便在此召開。橢圓形會(huì)議桌后前坐著總理，部長(zhǎng)在對(duì)面入座，然后開始進(jìn)行原則上時(shí)間不超過十分鐘的匯報(bào)，再接下去是提問和討論。

《中國(guó)青年報(bào)》援引一位會(huì)務(wù)組工作人員的話說，位次并非完全按照級(jí)別排列—匯報(bào)結(jié)束，部長(zhǎng)便離場(chǎng)，列席第二個(gè)議題討論的部長(zhǎng)進(jìn)入會(huì)議室，而為了方便前一個(gè)部長(zhǎng)離開，會(huì)務(wù)組一般會(huì)安排只參加一個(gè)議題的部長(zhǎng)坐在靠近門口的位置。

而一旦一項(xiàng)議題進(jìn)入這個(gè)會(huì)議，便表示要“定事”了—上述媒體援引曾兼具全國(guó)人大代表與官員雙重身份的葉青的分析稱，“議題一旦上了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，就意味著要把改革方案轉(zhuǎn)變成具體可操作的措施了，即時(shí)間表與路線圖，落實(shí)到具體部門。就好比國(guó)務(wù)院畫了一張標(biāo)準(zhǔn)像，底下要開始一級(jí)級(jí)臨摹了。當(dāng)然，可能有的標(biāo)準(zhǔn)，有的也會(huì)走樣。”

不過，說了這么多，部委有具體分管，國(guó)務(wù)院層面也會(huì)開會(huì)定奪的，但誰能最后拍板？

和黨中央不同，國(guó)務(wù)院并非實(shí)行“集體領(lǐng)導(dǎo)制”，而是“總理負(fù)責(zé)制”，也就是說，最終決定權(quán)由總理享有—新華社下屬的《瞭望》新聞周刊解釋：“國(guó)務(wù)院的所有權(quán)力集于總理一人”。