大國(guó)官制

當(dāng)我們談到中國(guó)的政治系統(tǒng)時(shí)（實(shí)際上所有的政治系統(tǒng)都差不多），我們經(jīng)常將其比喻為一個(gè)金字塔，用來(lái)形容其層層疊加的科層體系。而從塔尖到塔基，本身就是決策和決策背后代表的政治權(quán)力傳導(dǎo)的過(guò)程。

但實(shí)際上，在描述這個(gè)宏大系統(tǒng)的時(shí)候，我們會(huì)困惑于一些基本的問(wèn)題，比如說(shuō)：這座金字塔的體量有多大？事實(shí)是，它從來(lái)就缺乏一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)輪廓。

也就是說(shuō)，有多少人在這個(gè)龐大系統(tǒng)中維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，還不是一個(gè)能脫口而出的準(zhǔn)確數(shù)字—這套“系統(tǒng)”至少能有三種規(guī)格尺寸。

如果按公務(wù)員群體規(guī)模來(lái)計(jì)算，這座金字塔由708.9萬(wàn)名公務(wù)員搭建（國(guó)家公務(wù)員局公布的截至2012年年底的數(shù)據(jù)），幾乎相當(dāng)于瑞士全國(guó)人口的總和。需要說(shuō)明的是，按照《公務(wù)員法》的解釋?zhuān)@里的“公務(wù)員”不僅指政府工作人員，而且包括各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)、審判（法院）、檢察以及民主黨派機(jī)關(guān)的公職人員。

用另一種統(tǒng)計(jì)方式算出的金字塔規(guī)模更大，約為5392.66萬(wàn)人—這是由財(cái)政供養(yǎng)的體制內(nèi)單位人數(shù)（不包括中央單位），它同樣只是一個(gè)大概范圍，披露自財(cái)政部2012年出版的《2009年地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。

與前一個(gè)“系統(tǒng)”范圍不同的是，這里包括了事業(yè)單位。許多黨政機(jī)關(guān)都有自己的直屬事業(yè)單位—像中國(guó)證監(jiān)會(huì)這樣的事業(yè)單位，本身還是正部級(jí)，對(duì)“系統(tǒng)”的影響力絲毫不比那些政府機(jī)構(gòu)小，因此他們現(xiàn)在依然是傳統(tǒng)“體制”的一部分。

如果按照中央黨校教授周天勇的計(jì)算方法，將“系統(tǒng)”范圍繼續(xù)擴(kuò)大到黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之外，那么這個(gè)系統(tǒng)還將包括—不列入預(yù)算，自己收費(fèi)供養(yǎng)的政治機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員；國(guó)企中有行政級(jí)別的官員……這樣粗略合計(jì)，“系統(tǒng)”的規(guī)模將超過(guò)7000萬(wàn)人，比英國(guó)全國(guó)人口還多。僅基層自己靠罰款和收費(fèi)供養(yǎng)的非編制人員（比如政府聘用的臨時(shí)工），就大概有2000萬(wàn)。

所以即便只是從規(guī)模上看，中國(guó)的官員金字塔都是一套開(kāi)枝散葉、旁逸斜出的復(fù)雜系統(tǒng)。而為了使權(quán)力在這套復(fù)雜系統(tǒng)中有效傳導(dǎo)，中國(guó)依賴(lài)的恰恰是清晰的秩序感：從中央到基層設(shè)置層級(jí)明確的級(jí)別。

官員級(jí)別的邏輯與誤解

當(dāng)下中國(guó)的官制到底如何劃分？

還是以《公務(wù)員法》為例，法律將中國(guó)官員劃分為五個(gè)檔，分別是國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、廳局級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)。每個(gè)檔又分正職與副職，這樣就構(gòu)成了每個(gè)中國(guó)官員都能準(zhǔn)確進(jìn)行自我定位與互相識(shí)別的秩序感。

嚴(yán)格來(lái)講，這原本只是政府體系中的一套級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)從中央政府（也即國(guó)務(wù)院）到各級(jí)地方政府的級(jí)別體系。但是在黨委、人大、政協(xié)等體系中，級(jí)別設(shè)置與《公務(wù)員法》中的規(guī)定也幾乎一一對(duì)應(yīng)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是市委書(shū)記、市人大常委會(huì)主任、市政協(xié)主席，和市長(zhǎng)是一個(gè)級(jí)別。當(dāng)然也有一些例外情況，后面再展開(kāi)。下面我們先稍微解釋一下，每個(gè)級(jí)別分別意味著什么。

這里需要再指出一個(gè)有關(guān)“級(jí)別”的普遍常識(shí)錯(cuò)誤。

舉個(gè)例子，長(zhǎng)久以來(lái)，媒體在談到某位省委書(shū)記的“級(jí)別”時(shí)，會(huì)說(shuō)他是“正省部級(jí)”，這都是媒體約定俗成的叫法。但綜合多份可供公開(kāi)查詢(xún)的黨內(nèi)管理規(guī)定文件顯示，對(duì)于他的“級(jí)別”，按照職務(wù)和工作年限，準(zhǔn)確說(shuō)法應(yīng)是“三級(jí)”或“四級(jí)”。

這是因?yàn)橹醒牍珓?wù)員主管部門(mén)制定的《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》文件規(guī)定：“公務(wù)員級(jí)別由低至高依次為二十七級(jí)至一級(jí)”。

是的，級(jí)別是按級(jí)數(shù)來(lái)算，其中辦事員的級(jí)別最低，可在“二十七級(jí)至十九級(jí)”間浮動(dòng)。級(jí)別最高的“一級(jí)”，對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次是“國(guó)家級(jí)正職”。當(dāng)然，實(shí)際上，在更早的時(shí)候，這套級(jí)別基本上是跟工資待遇掛鉤的，你可以理解為是一套待遇級(jí)別。

而類(lèi)似于正部級(jí)的形容，是用來(lái)描述他的“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次”—正部級(jí)準(zhǔn)確的說(shuō)法，叫“省部級(jí)正職”。

可能你也注意到了，正如文章開(kāi)頭所說(shuō)，《公務(wù)員法》中的公務(wù)員不僅指的是政府工作人員，也包括各級(jí)黨委的公職人員。但其實(shí)這種變化2006年《公務(wù)員法》正式實(shí)施之后才有，之前的情況是，國(guó)務(wù)院1993年頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》），然后中組部下文要求各級(jí)黨委機(jī)關(guān)，“參照”試行，也即我們熟知的“參公管理”。

于是，國(guó)務(wù)院劃了十五個(gè)級(jí)別，各級(jí)黨委機(jī)關(guān)也劃出十五個(gè)級(jí)別一一對(duì)應(yīng)。比如《暫行條例》規(guī)定國(guó)務(wù)院總理的級(jí)別是一級(jí)（很奇怪，一級(jí)里對(duì)應(yīng)的職務(wù)有且只有國(guó)務(wù)院總理，沒(méi)有國(guó)家主席），中組部相應(yīng)規(guī)定“中央總書(shū)記、中央政治局常委”為一級(jí)。

但這種對(duì)應(yīng)只是一種“相當(dāng)于”的關(guān)系，不能畫(huà)上等號(hào)。

實(shí)際上，在描述這個(gè)宏大系統(tǒng)的時(shí)候，我們會(huì)困惑于一些基本的問(wèn)題，比如說(shuō)：這座金字塔的體量有多大？事實(shí)是，它從來(lái)就缺乏一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)輪廓。

比如，中共中央1993年9月13日轉(zhuǎn)發(fā)的《中共中央組織部關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)參照試行<國(guó)家公務(wù)員暫行條例>的實(shí)施意見(jiàn)》寫(xiě)得非常清楚，“中央政治局委員、候補(bǔ)委員，中央書(shū)記處書(shū)記，中紀(jì)委書(shū)記：二至三級(jí)”，與之相對(duì)應(yīng)的是“國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員：二至三級(jí)”。這也是目前為止，有關(guān)黨委系統(tǒng)和政府系統(tǒng)在“級(jí)別”這個(gè)問(wèn)題上，為數(shù)不多的公開(kāi)描述。

后來(lái)《公務(wù)員法》實(shí)施，《暫行條例》隨即廢止，黨政公職人員合稱(chēng)“公務(wù)員”，級(jí)數(shù)又從十五級(jí)細(xì)化為二十七級(jí)，在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次的叫法上，也取了最大公約數(shù)，具體的名稱(chēng)被模糊處理，比如“第一級(jí)”被稱(chēng)為“國(guó)家級(jí)正職”，“四級(jí)至二級(jí)”是“國(guó)家級(jí)副職”。

值得注意的是，我們一直沒(méi)有看到“國(guó)家主席”或者“國(guó)家副主席”是什么級(jí)別。

另一個(gè)沒(méi)有出現(xiàn)在從國(guó)家級(jí)到鄉(xiāng)科級(jí)別這樣的法定級(jí)別中，但是又在基層，特別是企事業(yè)單位有廣泛設(shè)置的職務(wù)層次，就是民間常常提到的，全中國(guó)最小的干部：“股所級(jí)”干部。

這是一個(gè)至少?gòu)纳鲜兰o(jì)50年代就保存下來(lái)的名詞，主要在基層政府，如縣政府里使用。當(dāng)時(shí)縣級(jí)政府下級(jí)部門(mén)叫科，科下面設(shè)股。后來(lái)機(jī)構(gòu)改革，縣級(jí)政府的科紛紛改名為局（這只是名稱(chēng)上的改變，從單位級(jí)別上來(lái)說(shuō)，縣級(jí)公安局依然是科級(jí)單位，所以縣里的“局長(zhǎng)”一般都只是科長(zhǎng)），相應(yīng)的，有些地方的股就消失了，紛紛改名為科。

實(shí)際上，“股所級(jí)”是一個(gè)“非法”級(jí)別，剛才說(shuō)了，法定中并無(wú)此級(jí)別，最低的就是俗稱(chēng)的副科級(jí)，但是還是以縣級(jí)公安局為例，下面總要分科，那“科長(zhǎng)”算什么？總要區(qū)別，所以雖然股所級(jí)并非法定，但是基層還是在一直使用。

每當(dāng)精簡(jiǎn)周期來(lái)臨之時(shí)，就必然涉及到官員的下崗分流問(wèn)題。這時(shí)，巡視員、調(diào)研員這種有級(jí)別沒(méi)實(shí)權(quán)的崗位，就開(kāi)始吸收轉(zhuǎn)崗官員，起到了蓄水池和降壓閥的新功能。

有名無(wú)權(quán)與實(shí)至名歸

以上說(shuō)到的這些職務(wù)，即便是級(jí)別最低的副科長(zhǎng)，按《公務(wù)員法》規(guī)定，也屬于“綜合管理類(lèi)公務(wù)員”，也就是我們常說(shuō)的“領(lǐng)導(dǎo)干部”。

而接下來(lái)要談到的，則是官制系統(tǒng)中的特例。有些官員，級(jí)別比科長(zhǎng)高，但論權(quán)力還沒(méi)有科長(zhǎng)大，不能叫“領(lǐng)導(dǎo)干部”。

這就是巡視員和調(diào)研員。

在《公務(wù)員法》的解釋中，這兩個(gè)職務(wù)是“綜合管理類(lèi)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，只能在廳局級(jí)以下設(shè)置。簡(jiǎn)單理解就是，在機(jī)關(guān)，只有部委的司局一級(jí)，地方的廳局一級(jí)可以設(shè)置；在地方，只有市一級(jí)單位才有資格設(shè)立巡視員、副巡視員。

而地方上的縣一級(jí)，部委和省廳機(jī)關(guān)的處一級(jí)設(shè)調(diào)研員、副調(diào)研員。其中巡視員的職務(wù)層次一般是廳局級(jí)正職，相當(dāng)于市長(zhǎng)；調(diào)研員則是處級(jí)，相當(dāng)于縣長(zhǎng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，只是“相當(dāng)于”，并沒(méi)有行政實(shí)權(quán)。

省級(jí)以上單位，不設(shè)立類(lèi)似的職務(wù)。副省級(jí)城市則比較特殊，因?yàn)槌鞘斜旧硎歉笔〖?jí)，所以有一種說(shuō)法是，它的政府機(jī)關(guān)巡視員相當(dāng)于廳級(jí)副職，而副巡視員相當(dāng)于“副局級(jí)正處”。雖然這種說(shuō)法不盡準(zhǔn)確，但總之巡視員絕對(duì)不可以是正廳局級(jí)以上。關(guān)于這一點(diǎn)，《公務(wù)員法》中寫(xiě)得很明白。

不過(guò)，即使是地方上一些領(lǐng)導(dǎo)，都似乎不太熟悉有關(guān)巡視員這類(lèi)職務(wù)的設(shè)置范圍。去年3月發(fā)生的“假司長(zhǎng)趙錫永事件”，即一名58歲男子以“國(guó)務(wù)院研究室司長(zhǎng)、副部級(jí)巡視員”的名義在多地調(diào)研，某位副市長(zhǎng)親自陪同，于是真市長(zhǎng)陪了假司長(zhǎng)。

稍一比較，在官制系統(tǒng)中，政府框架內(nèi)的“副部級(jí)+巡視員”組合根本就不存在，這種組合的最大可能性，就是黨口部門(mén)—如省委組織部存在巡視員副職的情況，被稱(chēng)為“×省委組織部副部級(jí)巡視員”。

我們理解的是，這里的“副部”指的是省委組織部副職（副廳局），而不是部委副職（副省部級(jí)別）。它的設(shè)置完全符合《公務(wù)員法》的規(guī)定，也可能是趙錫永的騙局容易讓人產(chǎn)生錯(cuò)別的原因。但還有一種，是類(lèi)似中央巡視組里有“副部級(jí)巡視專(zhuān)員”這樣的稱(chēng)呼，這個(gè)“巡視專(zhuān)員”，跟法定的“巡視員”，不是一回事，所以才有“副部級(jí)”之說(shuō)。

說(shuō)起巡視員、調(diào)研員的工作內(nèi)容，其實(shí)很寬泛—巡視（或調(diào)研）政府相關(guān)職能部門(mén)的工作情況，然后向主管部門(mén)匯報(bào)。當(dāng)然，因?yàn)椴皇穷I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也有人說(shuō)這是個(gè)“閑職”，甚至編成小段子說(shuō)社會(huì)上有四大閑：大款的老婆，領(lǐng)導(dǎo)的錢(qián)，下崗的職工，調(diào)研員。

確實(shí)多有偏頗，不過(guò)確實(shí)也能引起一部分調(diào)研員的共鳴。

“閑職”膨脹與收縮的邏輯

既然這樣，那為什么還要設(shè)立一套有級(jí)別沒(méi)實(shí)權(quán)的職務(wù)體系呢？

從技術(shù)拆解的角度來(lái)看，設(shè)立這些有級(jí)別沒(méi)實(shí)權(quán)的職務(wù)，與我們這套官制系統(tǒng)此前周期性的膨脹收縮，以及趨于老化有關(guān)。

事情的起因是這樣的：進(jìn)入改革開(kāi)放之后的上世紀(jì)80年代，政府希望加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但老干部太多，政府效率起不來(lái)，要啟用年輕官員，實(shí)現(xiàn)干部年輕化，前提是必須給老干部解決去處。

但文革一代受迫害的老干部們剛剛回到工作崗位，讓他們直接退休顯然不近人情。

巡視員、調(diào)研員制度，就是在這種背景下被引入“系統(tǒng)”的—它的作用很明顯，把老干部從“長(zhǎng)”變成“員”，保留一定級(jí)別的待遇，使他們有序地退出工作崗位。

分流，就是它最初的功能。

后來(lái)政府多次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，每次都是“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”式的反彈，每當(dāng)精簡(jiǎn)周期來(lái)臨之時(shí)，就必然涉及到官員的下崗分流問(wèn)題。

這時(shí)，巡視員、調(diào)研員這種有級(jí)別沒(méi)實(shí)權(quán)的崗位，就開(kāi)始吸收轉(zhuǎn)崗官員，起到了蓄水池和降壓閥的新功能。各級(jí)單位對(duì)巡視員和調(diào)研員的人數(shù)安排，也不是小數(shù)點(diǎn)式的精確計(jì)算，而是百分比式的比例掌握。比如一般情況下，市一級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置的調(diào)研員人數(shù)不得超過(guò)處級(jí)官員總數(shù)的1/3。

但是官制系統(tǒng)本身有它自身不斷變化的運(yùn)行邏輯，這就衍生出了一系列新規(guī)則。

實(shí)際情況是，許多巡視員、調(diào)研員崗位也成為了年輕干部的“中轉(zhuǎn)站”—暫時(shí)升不上去的時(shí)候，被組織轉(zhuǎn)到這里，既可等待下一次提拔，也能為自己的下屬騰出晉升空間。

另一個(gè)被公眾詬病的使用方法，就是為了單純解決臨退休官員的待遇問(wèn)題，搞突擊提拔。最典型的例子發(fā)生在青海省海西州。

2011年，當(dāng)?shù)貙⑺拿刹吭谕惶煜热蚊笤倜饴毑⑼诵荩碛袃扇松踔猎谝惶熘畠?nèi)遭遇兩次免職，為的就是將在科級(jí)崗位上工作多年的官員提升為副調(diào)研員，使他們能以副處級(jí)資格退休。在某些地方，官員“排號(hào)”等著用調(diào)研員名額退休的情況，也不是沒(méi)有，甚至還為此發(fā)生糾紛。

而這些，都不是系統(tǒng)的自帶功能，但確實(shí)真切地發(fā)生在系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中。它就像我們的身體一樣，從中央到地方的官制級(jí)別，就像靜脈、動(dòng)脈、毛細(xì)血管這樣等級(jí)清晰的血液流通管道，由此，構(gòu)成復(fù)雜的系統(tǒng)。