中國財富 × 馬軍

公眾參與程度很有希望

公民消費者都擁有購買的權利，如果適當利用這些權利，可以對企業(yè)造成很大影響，特別是對一些快速消費品牌，會產(chǎn)生直接有力的影響。如果推動這些企業(yè)去綠色采購，就可以影響到更多生產(chǎn)鏈上的企業(yè)。當然，公民要想做到綠色消費，有個前提條件，就是信息要充分公開、披露，這樣公眾就可以在獲取信息后去比較，然后做出選擇，就會對企業(yè)產(chǎn)生正向的引導作用。

文 - 本刊記者 張?zhí)炫?徐文閣 攝

近日，福建首例海洋環(huán)境污染損害公益訴訟案獲賠670萬；龍巖首起生態(tài)環(huán)境公益訴訟案11人獲賠63萬。這些不斷傳來的喜訊讓“環(huán)境公益訴訟”再次進入公眾視野。2013年1月1日，呼吁已久的公益訴訟被寫入了新《民事訴訟法》；2014年4月21日，新修訂的《環(huán)境保護法》進一步擴大了環(huán)境公益訴訟主體的范圍。在推動環(huán)境保護的工作上，各界人士總在不斷追求更合理、更實際的修繕方案。然而，據(jù)中國環(huán)境統(tǒng)計年報顯示，2005年至2012年，環(huán)境信訪量年均約77萬件；據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會統(tǒng)計，其中進入到司法程序的不足1%，絕大多數(shù)都是通過行政部門處理。2013年，在《環(huán)境保護法》三審稿規(guī)定的公益訴訟背景下，中華環(huán)保聯(lián)合會提起的上億元索賠最終以“零立案”收尾。

中國的環(huán)境解決之困，持續(xù)吸引著各方關注和憂思。環(huán)境公益訴訟能否作為解決我國環(huán)境問題的主要渠道？如何在積極開展公益訴訟的前提下，探尋出一條推動環(huán)保工作長足發(fā)展的路徑？針對這些問題，本刊記者專訪了公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍。

環(huán)境公益訴訟屢次破冰

中國財富：目前我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀如何？

馬軍：這幾年，法律界和環(huán)保組織都比較看重環(huán)境公益訴訟，也開展了很多嘗試。其中重要原因之一，環(huán)境訴訟應該成為解決環(huán)境問題一個重要手段。

國際上就是如此。在美國，將近80%的環(huán)境問題都是通過法院解決的，也就意味著環(huán)境訴訟為美國控制污染、保護環(huán)境等起到了很大作用，包括日本等國家同樣如此。

但在中國，當前環(huán)境訴訟的通道并不通暢，還沒有成為解決環(huán)境問題的有力手段。不少法律界人士和環(huán)保組織在分析個中原因時就指出，環(huán)境訴訟面臨著取證難、成本高等一系列問題，這些問題使本來不擅長環(huán)境訴訟的法院更加不愿受理。

長此下去，帶來的結果是，普通公眾不太愿意打環(huán)境官司，一方面擔心拖的時間太長，有時法院還不一定受理。即使受理了，宣判了，但最后得到的賠償還遠不及付出的成本。

而公眾越不愿意上訴，就越?jīng)]有環(huán)境官司，司法實踐就越少，最后導致通過環(huán)境訴訟解決環(huán)境問題的道路被堵死。

在這種現(xiàn)狀下，法律界和環(huán)保組織開始寄希望于公益訴訟，讓沒有利害關系的機構獲得起訴資格，去突破那些資金、時間、精力、技術、專業(yè)知識等各方面的障礙。

這些年里，環(huán)境公益訴訟屢次破冰，在地方出現(xiàn)一些立案情況，比如云南的鉻渣案、貴州的定扒造紙廠排污等這些案例。在公益律師的協(xié)助下，部分環(huán)保組織，如自然之友、云南綠色流域、重慶綠色志愿者聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心等，都做了一些嘗試，而且有的還立了案。這讓大家對環(huán)境公益訴訟持的希望越來越大。

中國財富：我國環(huán)境公益訴訟面臨的問題是什么？造成這些問題的原因有哪些呢？

馬軍：環(huán)境公益訴訟實際上缺乏一個明確的法律基礎。最近《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》相繼對此方面做出調(diào)整，實際就是要確立環(huán)境公益訴訟的法律基礎。

《環(huán)境保護法》修訂過程中有關環(huán)境公益訴訟的起訴資格，一開始被限定得很窄。回應社會各界不同意見，訴訟主體資格被逐漸放開。新《環(huán)境保護法》規(guī)定訴訟主體需要是“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄；提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益”。

按照這樣的規(guī)定，部分民間環(huán)保組織將獲得公益訴訟資格，但在實踐中，這些組織是否能夠依法開展公益訴訟，還有待觀察。

但我們應當看到，公益訴訟資格的爭論，實際上反映出對于環(huán)境公益訴訟是不是應該被用作解決環(huán)境問題的一個重要手段，尚未形成各界共識，由此環(huán)境公益訴訟恐怕很難在近期內(nèi)取得重大突破。

中國財富：新法規(guī)定專門從事環(huán)保工作、不牟取經(jīng)濟利益的社會組織才可以提起公益訴訟，如何保障公益訴訟的目的是純粹出于公益的？

馬軍：這方面業(yè)界有很多不同的想法，而這也阻礙了公益訴訟資格的進一步放開。我覺得可以借鑒美國的公民訴訟制度，也就是在不尋求損害賠償，只是要求停止污染或環(huán)境破壞的損害行為。這樣可以消除尋求利益的動機，避免濫訴消耗司法資源，保證公益純粹性。

中國財富：今年4月份發(fā)生的蘭州水污染事件中，5位蘭州市民的訴訟被法院以公民不屬于機關和有關組織，不具備訴訟主體資格為由被駁回。您認為這些切身利益受到侵害的主體能否作為原告？

馬軍：個人作為公益訴訟的主體沒有一個明確的法律基礎。但是，在沒有公益訴訟法律基礎時，市民還是可以作為個人去訴訟的。我認為，公眾不要局限在“公益訴訟”這個概念上。比如蘭州市民用水、生活受到影響，甚至健康也可能因為飲用含有有害物質(zhì)的自來水而受到影響，他們完全可以以自身利益受到侵害為由向法院提起訴訟。

環(huán)境訴訟和法律援助應發(fā)力

中國財富：您認為如果不局限于公益訴訟，還有哪些渠道能夠更好地推動我國環(huán)保工作的開展？

馬軍：環(huán)境訴訟絕不僅限于環(huán)境公益訴訟，公益訴訟只是環(huán)境訴訟的一種形式。實際上，在國際上公益訴訟也不是一種主要形式，主要形式還是誰的切身利益受到影響，那么他就能以此獲得起訴資格。

同樣，既然我們對公益訴訟還缺乏共識，并且目前也不可能取得很大突破情況下，我們應該重歸環(huán)境訴訟的本質(zhì)，積極開展傳統(tǒng)意義上的環(huán)境訴訟。很多直接受到環(huán)境影響的民眾有意愿通過法律去維護他們的權益，而環(huán)保組織和法律界人士可以給予法律援助，我覺得這是一種重要方式。

我們不應該讓環(huán)境訴訟的問題卡住在“公益訴訟”這么一個方向上，而要想辦法去做另外的渠道嘗試，研究出一些替代性手段，全方位地去推動環(huán)境保護。

公益訴訟可以繼續(xù)去探索，現(xiàn)在訴訟主體打開了，那些擁有訴訟資格的機構組織就應該抓住機遇積極嘗試、準備和探索，即使在很短的時間內(nèi)可能還很難形成突破，但這種往前推動也是有價值的。在這之外，那些更多的沒有獲得訴訟資格，但又致力于推動環(huán)境訴訟的機構和組織，應該積極協(xié)助其他的機構和那些受環(huán)境影響的受害者，幫助他們提起環(huán)境訴訟，這種方法也可以嘗試。目前很多公眾的權益都受到損害，在司法途徑上也遇到了不少困難，這時候這些機構可以站出來，幫助公眾提起訴訟。我想這些方向是未來這些機構可以去努力的。

其次，在未來立法上，可去尋求一種讓起訴資格更為擴展的訴訟，讓更多的人能去訴訟，但這種訴訟不是一種損害求償?shù)脑V訟，也就是“我受到了損害，我尋求賠償”這樣的一種訴訟，而是一種終止污染和損害行為的訴訟。

這種訴訟在美國被稱為公民訴訟，它賦予任何公民都有訴訟的權利，但在公民手握證據(jù)的情況下，要給企業(yè)和執(zhí)法者60天時間，如果在60天內(nèi)還不能解決問題，公民就可以把污染者告上法庭。相對來說，這種訴訟是比較清楚、簡單的。公民在有證據(jù)的情況下，就可以進行訴訟，最后也不要求訴訟者對民眾造成的損害進行賠償，這樣就不會涉及到大量的論證侵害而受到影響，這樣一來就不存在濫訴的動機。我覺得這個方法是我國在未來的實踐中可以嘗試的。

現(xiàn)在對于公益訴訟還存在一個擔憂是，可能會形成濫訴，一些機構或個人為了尋求經(jīng)濟利益而去尋求訴訟，應考慮借鑒公民訴訟緩解這種爭議。

中國財富：近幾年，公眾都聚焦于公益訴訟了，傳統(tǒng)意義上的環(huán)境訴訟目前似乎被逐漸淹沒了。如果環(huán)境訴訟要重新回歸，需要什么做基礎？

馬軍：傳統(tǒng)意義上的環(huán)境訴訟，就是當公民的環(huán)境權益受到損害，可以去法院尋求司法解決，自然會獲得一個起訴資格。我認為這應該是環(huán)境訴訟的主流形式。

在推動公益訴訟時，不要太過糾結于起訴資格，否則會導致真正需要最廣泛推動的傳統(tǒng)的環(huán)境訴訟渠道被淹沒。

實際上，環(huán)境訴訟一開始還是受制于立案、資金、技術等各方面問題，歸根結底還是需要依賴司法體制的改革，但又無法苛求變革一步到位，所以要鼓勵公民努力尋找維護環(huán)境權益的替代途徑，探索一些非訴訟渠道，如繼續(xù)信息公開，支持公眾參與等形式。

在這方面，近年來還是取得了相當大的進展的，如2008年5月1日實施的《環(huán)境信息公開辦法》，以及這次新修訂的《環(huán)境保護法》第五章提出的“信息公開與公眾參與”，明確公眾有知情權、參與權和監(jiān)督權，要求政府公開監(jiān)管的信息、環(huán)境質(zhì)量的信息、監(jiān)管的數(shù)據(jù)，也包括企業(yè)的黑名單，對于企業(yè)要求公布相關的排放數(shù)據(jù)等。我覺得如果信息可以充分公開，那么很多環(huán)境保護的替換手段也就可以實施了。

因為在環(huán)境問題中，取證難是個很大的障礙，如果環(huán)境信息能夠充分公開，那么公眾就可能獲取到重要的證據(jù)，如企業(yè)的超標排放情況等。這既可以作為訴訟的證據(jù)，也可以協(xié)助公眾做出消費選擇，這樣也可以對企業(yè)的生產(chǎn)行為、排放、污染控制產(chǎn)生影響。

中國財富：目前我國對于環(huán)境信息的全面、實時公開是否還不到位？

馬軍：當前的環(huán)境信息公開還有待于進一步加強，但也取得了一些重大進展，比如環(huán)境信息“實時公開”的要求，也就是要求全國上萬家重點廢氣、廢水污染源實時披露其在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，就開創(chuàng)了世界先河。我認為這是十分關鍵的。它有助于打破對于污染的地方保護，進而強化環(huán)境的執(zhí)法，也可以幫助積累大量證據(jù)。下一步還需要落實，同時推動環(huán)評信息、監(jiān)管信息和企業(yè)排放數(shù)據(jù)的進一步公開。

公民消費者用購買權利影響企業(yè)

中國財富：在日常生活中，我國公眾參與環(huán)境保護的積極性如何？專業(yè)化的參與程度為何還比較低呢？

馬軍：我國的公眾參與程度還是很有希望的：首先公眾的環(huán)境意識不斷提高，其次公眾參與的意愿在不斷增長，同時環(huán)境信息也在不斷公開，一些地區(qū)有了更多的環(huán)保組織，公眾自發(fā)成立的民間組織也變得更加活躍。但是另一方面，公眾自愿參與的意愿還沒有完全轉(zhuǎn)化為強有力的推動污染減排、環(huán)境治理的強大動力，這一方面還有待落實和提高。

至于專業(yè)化的參與程度，目前已經(jīng)有所提升，但還存在較大差距，需要繼續(xù)提升。因為公民主要是作為個人在參與環(huán)保，比如日常生活中的節(jié)水節(jié)電、綠色出行等。其實公民也可以積極參與一些環(huán)境問題的監(jiān)督、決策和管理，并且主動加強對環(huán)保知識的學習和專業(yè)能力的培養(yǎng)。

另外，環(huán)保組織應該從中起到很重要的作用，因為他們具備一定的專業(yè)知識，可以積極和公民連成線，幫助普通公民提升專業(yè)能力。

中國財富：就公民個人來說，他們怎樣運用個人的購買權利影響那些可能污染環(huán)境的企業(yè)？

馬軍：公民消費者都擁有購買的權利，如果適當利用這些權利，可以對企業(yè)造成很大影響，特別是對一些快速消費品牌，會產(chǎn)生直接有力的影響。如果推動這些企業(yè)去綠色采購，就可以影響到更多生產(chǎn)鏈上的企業(yè)。

當然，公民要想做到綠色消費，有個前提條件，就是信息要充分公開、披露，這樣公眾就可以在獲取信息后去比較，然后做出選擇，就會對企業(yè)產(chǎn)生正向的引導作用。

現(xiàn)在我們做的“污染地圖”APP也是在這方面的一種嘗試。這個APP旨在讓大家發(fā)現(xiàn)身邊的污染源，分別有“空氣質(zhì)量”、“誰在排放”、“分享污染情報”和“完成任務變身城市英雄”等幾個部分。公眾可用手機，像雷達一樣去識別在整個區(qū)域內(nèi)的污染源頭。

我們希望能讓公眾知道一些品牌在綠色采購方面的表現(xiàn)，進而讓公眾據(jù)此做出選擇，最后影響到企業(yè)的生產(chǎn)決策，共同推動環(huán)境治理。