誰動了我的戶口

在行政區劃上，西掌村屬于西火鎮，并不屬于后成立的振興新區，但1000多戶村民的戶籍卻被遷到了新成立的振興新區派出所。村民對戶籍何時被遷、為何被遷，均不知情。

“去年年初我到西火派出所給我娃娃上戶口，派出所民警說我的戶口已不歸西火派出所管了，已經遷到振興新區派出所，娃娃得到振興新區派出所上戶口。”在西掌村村口，村民敏姬偉向筆者“訴苦”，他不解的是，“戶籍所在地派出所變了，自己卻渾然不知”。據了解，在行政區劃上，西掌村屬于山西省長治市長治縣西火鎮。

無獨有偶，去年西掌村村民尤亮到西火派出所給即將上小學的孩子開具身份證明時，也遇到了同樣的問題：“西火派出所民警告知，如果要開具身份證明需要到新成立的振興新區派出所辦理。我到振興新區派出所后發現，我的戶籍證明已經變更為長治縣振興新區西掌村人。”

西掌村郭姓副村長告訴筆者，接到村民相關情況的反映后，村干部到西火派出所了解情況后得知，西掌村1000多戶村民的戶籍早已被遷到振興新區派出所。但村民對戶籍何時被遷、為何被遷，均不知情。

一時間，“西掌村村民戶籍被集體遷走”的消息在村民中炸開了花：有的認為是村干部背著村民將戶籍賣了；有的認為沒有經過村民同意擅自將戶籍劃走不合法；還有的認為是振興新區將西掌村的戶籍偷走了。

派出所稱“不知情”

針對西掌村村民所稱的“戶籍被遷”，筆者向西火派出所求證，派出所管理戶籍的杜姓民警告訴筆者：“西掌村的戶籍確實已經劃到振興新區派出所了，至于什么時候遷走的我也不知道，現在都是網上操作，人家（指振興新區派出所）從網上把戶籍遷走了，我們這邊按規定從網上注銷就行啦，其他的我們也不知道。”

振興新區派出所董姓所長表示，他于2012年11月到任時，西掌村的戶籍已經被劃到振興新區派出所。對網絡戶籍的審批和變更細節并不知情。

就戶籍變更前后兩個派出所提供的信息，尚不能確定西掌村村民戶籍變更的具體時間。

筆者隨后來到兩個派出所的上級派出機關——長治縣公安局了解情況。公安局戶政科一位不愿具名的工作人員告訴筆者，2011年長治縣公安局根據縣委縣政府“關于成立振興新區城鄉統籌實驗區”的文件，向長治市公安局和山西省公安廳寫了請示報告，成立了振興新區派出所，隨后得到省公安廳的批準，將西掌村、向陽村、關家村和郜則掌村4個村的戶籍從原西火鎮隸屬中剝離，劃到振興新區派出所。

西掌村村民戶籍變動的表面原因似乎被找到：振興新區派出所設立，派出所轄區變動引起了戶籍的“自然變動”。

村民認為“并村設區”違法

“振興新區派出所成立是因為成立了振興新區，把我們村納入振興新區就沒有經過民意測評，沒經過我們同意遷戶口就是違法。”對“自然變動”的說法，部分西掌村村民并不以為然。

上述公安局戶政科工作人員告訴筆者，依據公安部下發的《公安派出所正規化建設規范》和《山西省常住戶口登記管理規定》的規定，公安機關原則上與鄉、鎮、街道行政區劃相對應設立公安派出所，戶口登記管理實行屬地管理。振興新區派出所是與振興新區相對應設立的，管理該轄區的人口戶籍。

對于村民提到的“民意測評”，該工作人員認為，法律并沒有這樣的規定，振興新區派出所的設立是由長治縣公安局申請、經山西省公安廳審批的，程序上沒有問題。在振興新區派出所成立之前，長治縣公安局下發了“長治縣公安局設立振興新區派出所的公告”，履行了告知義務。

對此，筆者向多位熟知戶籍管理工作的人士求證，他們給出了相同的答案：戶籍因派出所轄區變動而引起的集體遷移，屬于自然變動，相應的程序為公告。

但在西掌村村民的眼里，即使戶籍遷移在派出所的程序是對的，但“這件事從根上就錯了”——把西掌村劃入振興新區是違法的。

西掌村郭姓副村長認為，當初振興新區成立時兼并了旁邊的關家村、郜則掌村、向陽村和西掌村4個行政村，對其他3個村都征求了意見，但是兼并西掌村時并沒有征求村民的意見。其他3個村的人口加起來，才和西掌村的人口差不多（均為1200余人），兼并西掌村是因為振興新區成立行政區劃的人數不夠。

“振興新區不是一級政府”

筆者在長治市政府向山西省政府《關于長治縣設立振興新區的請示》（以下簡稱《請示》）中看到，長治縣為加快推進城鄉一體化進程，于2010年7月經縣委批準設立長治縣西火鎮振興村（原關家村）、郜則掌村、向陽村、西掌村4個行政村為基礎的新型城鎮化農民新區——“長治縣城鄉統籌振興試驗區”（即振興新區）。

《請示》寫道：“該新區的設立屬于新的鄉鎮行政建制，并涉及鄉鎮行政區域界線的變更。”

據振興新區管委會副主任王銳軍介紹，山西省政府并未批準《請示》，振興新區的性質是新型城鎮化農村社區，并不是一級政府。振興新區管委會確實沒征求過西掌村村民的意見，因為振興新區管理的區域中并沒有西掌村，西掌村現在仍歸西火鎮管轄，只是村民的戶籍在振興新區派出所。

王銳軍告訴筆者，振興新區管委會的前身是振興集團黨委。2009年，長治縣委將關家村、郜則掌村、向陽村3個村黨支部從西火鎮黨委中剝離出來，歸屬振興集團黨委，后設立振興新區，由振興集團黨委管理該區。目前振興新區下轄的只有上述3個村。

至于西掌村村民的戶籍為何在振興新區派出所？王銳軍稱：“當時縣里對設立振興新區的批復里是包含西掌村的，縣公安局根據這個批復，向上級申請成立振興新區派出所的管轄范圍里也就包括了西掌村。”

長治市民政局區劃地名科姜科長在接受筆者采訪時表示：“在縣里設鄉、鎮必須要省政府批準。振興新區管委會之前也寫過請示，但省里沒有批，所以振興新區并不是一級行政區劃，它在我們民政這塊沒有相應的機構代碼，在組織機構上也沒有相應的人大、政協。但是，派出所是縣公安局的派出機構，派出所管轄范圍公安局就能決定，跟民政這塊也沒有關系。”

姜科長補充道：“像振興新區這樣的情況幾乎在每個縣都存在，有的叫工業開發區，有的叫農業開發區等，只不過歸口不同，有的在科委，有的在農業局等，這個是縣里自己就能決定的，不屬于行政區劃，長治市的13個縣市區都有這種情況。”

“我們不愿到新區”

在前往西掌村的路上會途經振興新區，目前這兩片相鄰的土地上并無行政隸屬關系——西掌村的行政區劃為西火鎮西掌村；而振興新區與西掌村聯系的唯一紐帶是戶籍——西掌村村民的戶籍所在地為振興新區西掌村。

在對以上問題調查后，筆者再次來到西掌村，西掌村村民此時道出了糾結于戶籍被遷一事的真正原因：“我們不愿意到振興新區，戶口被遷走后，損失了不少：村里的煤礦每年給的分紅沒有了；戶口過去了，可是不讓村里的孩子到振興新區上學等。”

有村民告訴筆者，西掌村有一座山西成功集團董事長馬國利開發的年產90萬噸的優質煤礦，煤礦每年會給村民一定數額的補助。

至于村民提到的“不讓西掌村的學齡兒童到振興新區的學校上學”，王銳軍給出的答案是這樣的：“我們的學校對周邊的村子都開放，現在也有西掌村的學生在這邊上學，去年才成立的振興學校初中部采用寄宿制，免收住宿費用，還免費發放校服。”

“并村設區”須經村民同意

在城鄉一體化進程中，類似于振興新區這樣的新型城鎮化農村社區大量涌現。財經時評人士蔡經平在其文章《農村社區化是新型城鎮化發展的務實選擇》中指出，新型農村社區應是聚集一定行政村范圍內的農村居民，通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量。

蔡經平認為，建設新型農村社區必須尊重農民的知情權、參與權，尊重群眾的意愿。

設立這樣的農村社區需要履行怎樣的法律程序？需要由哪些機關審批？是否需要經過全體村民的同意？

對此，筆者采訪了中國人民大學憲法與行政法學副教授王旭。王旭說：“新型城鎮化農村社區不是一種簡單的行政村合并，而是具有一定開放性和公共服務聚合功能的公共空間，目前沒有專門的法律予以規范，而且也不能行使行政管理職權，本質上仍然是村民自治權的體現，因此它的程序最基本的應該適用村民委員會自治法第二十四條關于‘村民會議以多數表決討論通過’這樣的程序。”

王旭認為，從法理上看，全體村民一致同意是其正當性基礎，因為并村設區這涉及到資源、環境、居住人口等新的組合。

筆者了解到，振興新區在組建之前，分別在管家村、向陽村和郜則掌村進行了民意測評，98%以上的村民都表示同意并入振興新區。可見，如果振興新區想把西掌村并入，征得村民同意也是其必經程序。