多省探索農(nóng)村宅基地退出模式

我國的新型城鎮(zhèn)化正在加速推進(jìn)。城鎮(zhèn)化的實(shí)施將給農(nóng)民的生存和生活帶來哪些深刻影響，在城鎮(zhèn)化的過程中農(nóng)民的宅基地如何處置，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民愿意留在城里居住還是更愿意住在鄉(xiāng)下？

宅基地退出機(jī)制探索全面提速

記者最新獲悉，在即將正式啟動(dòng)的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)將建立宅基地確權(quán)、登記、頒證改革完善農(nóng)村宅基地制度，并在修訂農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地空置標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，探索宅基地使用權(quán)人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權(quán)能。

事實(shí)上，目前包括安徽、浙江、寧夏、湖南、四川等多個(gè)省區(qū)已經(jīng)對(duì)宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了不同程度的探索。

安徽省于日前在全省范圍內(nèi)提出了建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。媒體日前從安徽國土廳獲得的《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》實(shí)施方案要求，一是實(shí)行宅基地占用農(nóng)用地備案核銷制度，保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)利；二是探索建立宅基地退出激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)村村民主動(dòng)退出依法取得使用權(quán)的宅基地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以補(bǔ)償或者政府予以獎(jiǎng)勵(lì)，并采取經(jīng)濟(jì)或其他手段予以激勵(lì)；三是探索宅基地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村村民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地。

浙江省則明確表示，將借鑒重慶“地票”制度，將宅基地使用權(quán)量化為“宅基地權(quán)票”，通過權(quán)票交易、流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地自由、有償退出，顯化農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。與此同時(shí)，逐步探索在不改變宅基地集體所有主性質(zhì)的前提下，允許符合條件的宅基地及農(nóng)房突破村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、入股。

專家：謹(jǐn)防重蹈耕地征用亂象覆轍

盡管業(yè)界認(rèn)為建立健全宅基地退出機(jī)制可以更有效地利用土地，但也有專家指出，退出后如何對(duì)土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制非常關(guān)鍵，否則當(dāng)宅基地退出在全國推廣后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出現(xiàn)非農(nóng)化、侵犯農(nóng)民權(quán)益等一系列亂象。

業(yè)內(nèi)人士表示，近年來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，農(nóng)村宅基地的閑置問題日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國農(nóng)村宅基地10%～20%是閑置的，部分地區(qū)閑置率甚至高達(dá)30%。一方面農(nóng)村宅基地閑置造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面城鎮(zhèn)化進(jìn)程又面臨土地資源的剛性約束。如何建立健全宅基地退出機(jī)制、釋放農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，是國土資源管理急需研究解決的重要課題。

據(jù)了解，此次城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)將加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證，將農(nóng)民房屋納入確權(quán)登記頒證范圍。將宅基地和農(nóng)房納入全國統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記體系，并率先建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

此外，將修訂農(nóng)村宅基地用地控制標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。探索宅基地上的集體土地所有權(quán)的權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式和途徑。探索落實(shí)宅基地使用權(quán)人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權(quán)能，在保障集體土地所有權(quán)人權(quán)益的前提下賦予宅基地使用權(quán)人更多權(quán)益。

在此背景下，建立激勵(lì)約束機(jī)制，在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法。在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)不變的前提下，探索農(nóng)村空置宅基地交易主體、交易范圍和交易方式。建立宅基地有償使用和退出中土地收益分配機(jī)制。探索農(nóng)房抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓中宅基地占有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移方法。

國家發(fā)改委城市和中小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃研究部主任文輝表示，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，由于規(guī)劃缺失和管理不規(guī)范，土地利用率較差，而農(nóng)村集體用地更甚。造成部分用地閑置，進(jìn)而威脅耕地紅線。“只有加快土地制度改革，才能解決現(xiàn)階段城市建設(shè)用地缺乏造成地價(jià)高企，農(nóng)村集體用地閑置荒廢得不到應(yīng)有價(jià)值的現(xiàn)象。”

值得注意的是，宅基地退出或會(huì)引起與民爭地、“流民”等問題。對(duì)此，文輝指出，宅基地退出得到較好的效果，必須是在確定土地收回后用途、確保政策措施后期落實(shí)的前提下進(jìn)行。

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示，目前關(guān)于宅基地退出的試點(diǎn)都有一個(gè)特點(diǎn)，就是政府對(duì)農(nóng)民早期的承諾都能兌現(xiàn)，但是因?yàn)楹髞碣Y金不到位、配套政策不健全，導(dǎo)致很多農(nóng)民覺得分配不公，政策落實(shí)情況不容樂觀。

對(duì)此，李國祥特別指出，通過宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，可以減少農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。但同時(shí)要注意應(yīng)將退出后的宅基地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)，以復(fù)墾為主，在補(bǔ)充滿足了農(nóng)地指標(biāo)后再適當(dāng)搞一些非農(nóng)建設(shè)。退出后如何對(duì)土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制非常關(guān)鍵，否則當(dāng)宅基地退出在全國推廣后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出現(xiàn)非農(nóng)化、侵犯農(nóng)民權(quán)益等一系列亂象。

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安徽確定土改路線圖：土地流轉(zhuǎn)宅基地退出機(jī)制成重點(diǎn)

據(jù)報(bào)道，近日，安徽省國土廳內(nèi)部正式印發(fā)《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》實(shí)施方案，其中允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和激勵(lì)宅基地退出等有關(guān)探索，對(duì)于現(xiàn)行土地管理制度突破較大，安徽對(duì)此次改革提出了“試點(diǎn)先行，風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則。

上述方案提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人可以通過出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式，按照現(xiàn)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)等。同時(shí)，農(nóng)村村民主動(dòng)退出宅基地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以補(bǔ)償或政府獎(jiǎng)勵(lì)，并采取其他手段進(jìn)行激勵(lì)。探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制以及建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制是安徽版土改的重頭戲。

數(shù)據(jù)顯示，2002～2013年，在大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城的10年間，安徽農(nóng)村土地的人口承載力從每平方公里的4126人下降到2822人，農(nóng)村人均建設(shè)用地從242平方米增加到360平方米，大量空置宅基地缺乏流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，導(dǎo)致空心村加劇。安徽社科院鄉(xiāng)鎮(zhèn)所所長謝培秀認(rèn)為，宅基地退出后有幾個(gè)可能的用途，復(fù)耕成耕地，或是將來進(jìn)入集體建設(shè)用地的范疇，而宅基地退出后，釋放出的指標(biāo)將非常可觀。