“三權分置”，農村土地制度改革重大創新

編者按

近日，中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》），這是現階段我國深化農村土地制度改革的綱領性文件，對于解決好“三農”問題，走出一條中國特色農業現代化道路，具有十分重要的意義。《意見》有哪些政策創新，如何貫徹落實好《意見》，農業部部長韓長賦接受了媒體采訪。為幫助讀者準確把握《意見》的精神，本刊現予以摘登。

近日，中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。《意見》出臺背景如何？主要內容是什么？有哪些政策創新？如何貫徹落實好《意見》？記者就此采訪了農業部部長韓長賦。

土地流轉不能片面追求速度

記者：請介紹一下《意見》出臺的背景和過程。

韓長賦：農村土地經營權流轉和規模經營是事關農業農村發展的一件大事，也是深化農村改革的一項重要內容。黨中央、國務院高度重視農村土地流轉和規模經營發展。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業生產經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。為貫徹好中央精神，有關部門在開展土地經營權流轉規范化管理和服務試點的基礎上，要深入基層調研、總結地方經驗，充分聽取基層干部和農民群眾的意見。可以說，《意見》體現了中央的意圖，凝聚了群眾的智慧，是今后一段時期指導農村土地制度和農業經營制度改革的重要政策性文件。

記者：《意見》的主要政策取向是什么？

韓長賦：《意見》的政策著眼點主要有三個方面：一是推進現代農業發展。在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，大力培育和扶持多元化新型農業經營主體，發展農業適度規模經營，走出一條有中國特色的農業現代化道路。二是維護農民合法權益。建立健全土地承包經營權登記制度，保護好農戶的土地承包權益。堅持依法自愿有償，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。三是堅持一切從國情和農村實際出發。土地流轉和規模經營發展是客觀趨勢，但必須看到這是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉速度和超大規模。

“三權分置”是又一次重大創新

記者：如何準確理解農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”？

韓長賦：實現土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。

《意見》明確提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。首先要維護好農村土地集體所有權。《意見》強調，一方面要探索新的集體經營方式；另一方面，要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監督權，發揮好集體為農民流轉土地提供服務的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權。《意見》指出，要抓緊抓實承包地確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題；要完善承包合同，健全登記簿，頒發權屬證書，強化土地承包經營權物權保護。同時，要放活經營權。《意見》強調，要鼓勵創新土地流轉形式，發展多種形式的適度規模經營；加強土地流轉服務體系建設，為流轉雙方提供服務，保護流轉雙方的權益。三權分置是深化農村土地制度改革的實踐探索，體現了中國特色農村土地制度改革的理論創新。

記者：對未來“誰來種地”問題，請問《意見》提出了哪些應對措施？

韓長賦：中央對解決“誰來種地”問題十分關注。《意見》提出了三個方面的措施：一是建立新型職業農民制度，培育新的種地人；二是引導土地資源流向新型農業生產經營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經營權；三是加大扶持完善服務，為新型農業經營主體發展提供更好的外部環境。

在發展新型農業經營主體的同時，不能忽視普通農戶的作用，這是我國的基本國情、農情決定的。各類新型經營主體在農業的不同領域、不同環節各有優勢，要多元化、融合式地發展。

保護農民“三塊地”的合法權益

記者：為什么要健全土地承包經營權登記制度？《意見》對做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出哪些要求？

韓長賦：黨的十八屆三中全會明確提出，要保護好農民“三塊地”（農戶的承包地、農民的宅基地和集體建設用地）的合法權益。強化對農戶承包地權益的保護，當前最重要的抓手就是開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為指導各地做好土地承包經營權確權登記頒證工作，《意見》明確提出四個方面的要求：一是按照保持穩定、依法規范、民主協商、因地制宜、分級負責的原則穩步推進；二是原則上要確權到戶到地，在尊重農民意愿前提下，也可以確權確股不確地；三是強化縣鄉兩級責任，建立黨委政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制；四是加強工作保障，經費納入地方財政預算，中央財政給予補貼。

記者：當前，農村土地經營權流轉情況如何？為引導有序流轉，《意見》提出了哪些具體措施？

韓長賦：近年來，農村土地流轉呈加快之勢。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年年底提高20個百分點。我國農村土地流轉總體上平穩健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例，侵害了農民合法權益。

規范土地流轉，《意見》提出四個方面的具體措施：一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有，堅持依法自愿有償，保護農民承包權益，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用于農業生產，重點支持糧食規模化生產。二是鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營等。三是嚴格規范土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。四是加強土地流轉服務體系建設。完善縣鄉村三級服務網絡，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務，研究制定流轉市場運行規范，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同，保護流轉雙方的權益。

遏制“非糧化”，嚴禁“非農化”

記者：近年來，工商企業進入農業引起社會廣泛關注，對如何引導好并防止“非糧化”“非農化”等問題，《意見》有何規定？

韓長賦：到2014年6月底，流入企業的承包地面積已達到3864.7萬畝，呈逐年上升趨勢。為鼓勵流轉土地用于糧食生產，《意見》提出：一是通過新增補貼向糧食生產規模經營主體傾斜、優先安排農機具購置補貼、開展生產者補貼試點、目標價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現糧食生產規模經營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持糧食規模化生產。二是通過糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區的產業規劃和相關農業生產扶持政策引導經營主體生產糧食。三是通過合理引導土地流轉價格，以降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。可以采取停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。

為防止工商企業下鄉引發“非農化”，《意見》明確：一是鼓勵工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖和開發農村“四荒”資源等適合企業化經營的現代農業。二是對工商企業租賃農戶承包地加強監管和風險防范。包括要求各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地有明確的上限控制；建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事后監管；定期對租賃土地企業的農業經營能力、流轉承包地用途等情況進行監督檢查，及時查處糾正違法違規行為，等等。

記者：規模經營強調適度，實踐中如何把握這個度？

韓長賦：土地經營規模不是越大越好，應當有一個適宜的范圍。要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，不能片面追求快和大，不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地，更不能人為壘大戶。但到底多少算“適度”，需要根據區域特征、土地條件、作物品種、生產力水平等多種因素而確定。很難在全國范圍內制定一個統一的面積標準，還是由地方根據本地情況來決定為好。因此，《意見》只提出對“兩個相當于”的要重點扶持，即土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的、土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10～15倍的，應當給予重點扶持。這主要考慮到我國農戶平均承包土地面積不足8畝，10～15倍在100畝左右，按農戶家庭兩個勞動力種糧計算，現階段人均收入可相當于出外打工。實際是種半年地等于打一年工。當然，由于各地二、三產業發展水平不一，農村勞動力轉移有快有慢，可以根據實際情況確定具體標準。同時要看到，規模經營也有多種方式，既有土地資源聚積的，也有通過社會化服務特別是土地托管服務形成的。這一點在我國有廣泛的適應性。