美國人是這樣做官的

編者按：2月19日上午7時，中紀委監察部網站消息稱，陜西省政協副主席祝作利涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受組織調查。

消息傳出，陜西政壇中人均感錯愕。一直以來，陜西都以政局穩定著稱，祝作利是近幾年來陜西首個落馬的副部級官員，也是繼冀文林后，14個小時內被中紀委拿下的第二個省部級高官。

媒體因此報道：中紀委書記王岐山為馬年反腐掀開強勢序幕！坊間則在為“大老虎”接二連三紛紛落馬拍手稱快的同時，官場文化和官僚制度也再次成為了大家熱議的一個話題……

常見的四個謬誤

其實我們不難發現一個奇怪的現象，盡管“大老虎”紛紛“中槍”，仇官現象也在越演愈烈，“做官”卻仍是多數人的向往。這究竟是怎么回事？許多人不禁要問，外國人（美國人）是怎么做官的？美國的官員是不是也像中國一樣令人向往、仰慕亦或被“仇視”？

其實這個問題很好回答，因為美國沒有中國式的官員和官僚制度，因此也就不存在向往或仇視的問題——這實際上是文化意識和制度的差異。

首先有必要澄清國人常見的四個錯誤概念：

謬誤一、美國所有的政治家都是官員；謬誤二、美國所有的官員都是公務員；謬誤三、美國所有的官員都（應該）是逐級晉升上來的；謬誤四、美國所有通過關系當上官的人都是裙帶關系，遭人恨。

這一系列錯誤認知，都基于對中國特有的傳統和現行官僚模式的理解——我們已經形成了固定的文化潛意識，對認識和了解其他國家的政府和官員容易造成偏差和誤會。比如，中國的官員可能找不到與其相對應的美國官員的身份。

以下詳解。

總統“任人唯親”不是搞“裙帶關系”

與歐洲國家觀念一脈相承的美國，官員從效忠王室變成了效忠憲法，享有憲法所規定的權力配給。

美國各級政府官員按職業類型可分為兩大類：政務官（Political Officials）和職業官（Career Officials）。

政務官包括民選官及其所任命的主要團隊成員（Political Appointees），他們代表選民或選區行使主權，負責政策的制定與督促政策的實施。

職業官僚主要由公務員構成，這些公務員又是由行政官僚和技術官僚組成，他們通過考試和篩選被錄用，論資論功排輩，但他們都是政府的雇員（打工的），聽命于政務官，負責政策的執行和實施。

從政府職能類別上看，官員又分為行政、立法和司法三大類。

聯邦政府各部門的主要領導職務，如部長、署長、大使、國有企事業單位的頭，都由當選總統任命，另有數千名執政黨黨員和積極分子等待政治任命進入聯邦政府各級機構。

需要說明的是，被任命的官員都有任期，此外，政務官都不屬于公務員序列。他們被分派到各個部門或單位，擔任各級領導職務，向任命他們的領導負責。

被任命的高級官員大都屬于總統的幕僚、黨內同志、親信或被公認的專家。其他任命由高級政務官進行，因為選票已經授予了總統和其他官員以信用和權力，人們不會認為這是裙帶關系，更何況任命者必須為被任命者的人品負責，當然，特別重要的任命，還是要通過國會參議院批準。

這樣，就相當于執政黨把“黨代表”派駐到了各部門各單位，去執行黨的政策，那些被任命的政務官是各部門的真正領導人。

政務官是“選票的仆人”，公務員則是政務官的“仆人”

美國聯邦政府的公務員系統則像個政治上中立的國家機器，服從政務官的操縱和指揮，使其成為執行執政黨政策的工具。

因輪流執政的緣故，政務官可能會不斷換人，政策也會頻繁更改，有的還可能出現180度急拐彎，但公務員卻是相對穩定的系統，也是一支專業的隊伍。

當然，換屆對公務員來說可能是痛苦期，必須適應，特別對職務較高的行政官員，他們與政務官之間的矛盾在所難免。

政務官可以是職業政客，也可以來自學術界、企業界或其它社會團體，甚至是剛畢業的大學生，唯獨不能是公務員。

聯邦政府的公務員沒有明確的系統官階稱謂，不像中國官員那樣有統一的級別稱謂，知道職務就知道官有多大，但卻有與工資待遇相對應的行政級別，如“普通公務員待遇表”（General Schedule，簡稱GS），共分15級。至于多少級以上屬于官員，也沒有明確定論。雖然大多數職務都有級別的要求，但并不十分嚴格。有人把GS-5級以上就稱作官員，GS-12級以上稱為高級公務員，有的公務員級別很高卻職務很低，甚至沒有管理職務。

可無論公務員的級別多高，都不能稱為領導，因為他們都必須接受和聽命于政務官的領導。

換句話說，政務官是一張張選票選出來的，是“選票的仆人”，而公務員則是政務官的“仆人”。

部長“不為人民服務”，“只為總統服務”

一般情況下，美國人不會去比較民選官或政務官的級別高低，因為他們沒有級別，只有職務的不同。

而在比較公務員時，人們則更多會去比較級別的高低，而不是職務的高低。

中國人對官員的級別相當敏感，也很熟悉，通常可以分辨出七個正級：主席-總理-部長-局長-處長-科長-科員，還可以在頭銜的前頭加上“副”字或“總”字，使級別數目加倍，如副總理、副部長、總局長、副局長，等等，帶“長”的都應該算是“官”了。

美國則沒有如此系統的級別和稱謂，職務稱法也不固定，總共有七個級別（包括副職在內），以美國商務部部長與總統的關系為例：總統-副總統-部長（Secretary）-副部長（Deputy Secretary）-次（部）長（Under-Secretary）-助理部長（Assistant Secretary）-副助理部長（Deputy Assistant Secretary），其中副總統只設一位，一個部門的副部長最多也只有一位，他們更像是“儲君”和“儲相”，只有當正職不在時才露面。如果不算“虛設”的副總統和副部長，美國聯邦政府實際上只有5個行政等級。

理論上，總統象征著國家的主權，所有的部長都服務于總統，而行政部門所有的官員都服務于部長，因此他們都是各級的“部長助理”（美國沒有部局處科之類的概念）。

其實這些“部長”應該翻譯成“國務秘書”或“干事長”，因為他們都是總統的幕僚秘書，或是為總統干事的人。從未聽到美國官員說過“我是為人民服務的”，這樣的話，但常可聽到“我是為總統服務的”或“我是為部長服務的”之類的說辭。

從這一點上看，美國聯邦政府本身更像個集權的國家機器。

“中央”和地方沒有上下級關系

另外值得一提的是，美國聯邦政府與各州及地方政府之間在行政上沒有上下級的隸屬關系，聯邦政府各部門在全國各地設有自己的分部，實施聯邦的政策，而不是通過州或地方政府進行。

聯邦政府各地區的分部通常都跨越多個州，分部的數目、管轄范圍及管理機構所在地，各部門也都不完全一樣。

如農業部的分部所在地和管轄范圍，就跟住房和城市發展部完全不同。

各州政府也有自己的公務員系統，與聯邦政府沒有關系，有的也效法聯邦設置，有的則完全不同。

此外，地方政府主要指市政府，也是獨立的行政實體，不隸屬于州政府，也有自己的公務員系統。