治理“城市病”要抓住關鍵多管齊下

進入21世紀以來，北京市抓住籌備奧運的重要戰略機遇，加速推進發展方式轉變，經濟社會發展取得了巨大成就，與此同時，北京發展也面臨著人口過快集聚、交通嚴重擁堵、資源環境壓力加大等“大城市病”困擾，人口、資源、環境協調發展面臨嚴峻挑戰。這既是特大型城市發展面臨的一般性、共性問題，也與北京自身的發展有很大關系。

探究北京“城市病”主因

造成北京“城市病”的主要原因可以概括為三大問題：經濟問題、規劃問題和體制問題。

首先，經濟發展及其所引致的人口過快增長是造成北京人口資源環境矛盾的核心因素。

近年來，北京一直在努力控制人口規模，執行嚴格的戶籍管理制度，積極探索“以業控人”、“以房管人”，但是北京人口快速增長的勢頭并未得到有效遏制。2009年，北京人口規模就已經突破了1800萬人，2012年達到2069.3萬人。其中，外來人口是北京人口增長的最主要原因。近十年來，北京市常住人口增量中戶籍人口僅占23.9%，外來人口占76.1%。

吸引人口向北京集聚的因素很多，獨特的首都資源優勢、首都較高的經濟社會發展水平等都對外來人口產生很強的吸引力。同時，隨著北京經濟發展水平的不斷提升，人們對更高生活品質的追求也催生了更多的家政服務、保安服務等城市生活性服務需求，吸引了更多外來人口進京。目前，北京保安人員超過20萬人，家政服務人員30多萬人。

但是，造成北京人口增長過快的最核心原因，還在于經濟發展。近十年來，北京就業人口總量增長了400多萬，年均就業人口增量占常住人口增量的65.9%，占北京人口增量主體的外來人口就業比重更高。

發展經濟必然會吸引就業人口集聚，但是，北京的產業結構仍不合理，還存在一些并不符合首都功能定位要求的低端產業。發展這些低端產業雖然對北京經濟有一定的貢獻，但是其帶來的人口集聚卻是非常嚴重的。北京外來就業人口中，2/3都集中在批發和零售業、制造業、住宿和餐飲、建筑業四大傳統行業。其中，批發和零售業行業就占到11.4%。按現價值計算，近十年批發和零售業增長速度達17.7%，既快于GDP增速（15.2%），也快于服務業增速（16.6%）。

經濟的發展，人口的增長，必然會給城市基礎設施建設、公共服務供給帶來巨大壓力，也引發了交通擁堵、資源供應緊張、環境污染等一系列問題。比如教育資源供給方面，全市隨遷子女從2000年的8.5萬人增加到2012年的49萬人，小學階段在校生中非京籍比例達45.1%；再比如，交通擁堵問題更加突出，2012年，每日出行量達到3033萬人次，市民通勤時間平均為1.32個小時，為全國最長。

其次，城市規劃“單中心”格局未能突破，使得北京“城市病”更加尖銳化。

北京這些年來的發展，離不開我國快速城鎮化背景，這種城鎮化是基于我國城鄉二元結構明顯、區域差異很大的條件下的城鎮化，是一種被壓縮了的城鎮化。我們用幾十年的時間完成其他發達國家近百年甚至更長時間所經歷的城市化進程。據統計，城鎮化率從30%提高到60%，日本用了60年左右，美國用了90年左右，英國用了180年左右，而我國大約只需要30年。

面對來勢迅猛的城市化浪潮，我們對特大城市發展規律認識不足，理論研究不夠，許多城市規劃理念滯后、前瞻性不強，對城市科學發展的引導作用不充分，“單中心”格局始終無法打破。

比如，北京在早期城市規劃中借鑒國外經驗提出了“衛星城”、“邊緣集團”的概念，當時1993版規劃提出了14個“衛星城”和10個“邊緣集團”。但是我們認為，這些規劃中對于衛星城的理解存在一些偏差。根據我們對“衛星城”的研究，主要有兩個因素必須具備，一是在距離上，衛星城離中心城不能太近，也不能太遠，應該在30～70公里范圍內；二是“衛星城”與主城之間必須通過大容量、便捷、高效的城際鐵路或者快速軌道交通實現大規模人員輸送。相比較而言，北京提出建設的清河、望京、北苑、天通苑、回龍觀等邊緣集團距離中心城太近，而且承擔單一居住功能，加上沒有快速交通做支撐，反而形成地面“潮汐式”交通壓力，加劇中心城的地面交通擁堵。

再比如，2004版規劃明確提出了“多中心”發展格局，但是空間概念太多，而且層級不合理，重點不突出，既有11個“新城”概念，又有至少8個功能性“中心”。這些重點區域和新城數量過多，有些區域屬于中心城，其發展使中心城集聚了更多的資源；有些區域屬于郊區縣，與中心城落差過大，吸納資源能力有限，難以起到疏解中心城功能的作用。規劃實施十年來，“多中心等于沒中心”，最后還是“單中心”。

再比如，對地鐵建設的認識問題。長期以來，我們對軌道交通在特大型城市交通體系中的獨特地位、獨特作用和不可替代性認識不足，并沒有把軌道交通建設放在應有的戰略高度。過去雖然提出了“公交優先”戰略，核心還是發展地面公共交通，甚至提出“發展自行車”、“發展步行系統”等思路。但是，這些交通方式都不是解決特大城市交通問題的根本出路。因為在大的城市空間尺度條件下，這些方式都無法實現在短時間內（1小時左右）完成大規模人員輸送。解決交通問題的唯一手段就是高速化、大容量、網絡化的地鐵軌道交通系統。但是，北京軌道交通規劃和建設體量都遠遠滯后于城市發展需求。拿北京與東京對比來看，東京軌道交通系統非常發達，包括新干線、輕軌、地鐵在內的軌道交通超過2000公里，承載公共交通的80%以上。截至2012年年底，北京軌道交通運營線路里程達到442公里，即便全部完成2015年所規劃的660公里軌道交通建設，也僅相當于東京的28%；2012年北京六環以內軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，如果考慮全市域范圍，這一比例還要大打折扣。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運載能力，都遠遠滿足不了城市發展的需要。

正是由于規劃不夠前瞻科學以及落實不到位，其結果是“單中心”城市格局未能實現根本突破，新城也沒有形成“反磁力”效應。近十年來，北京市人口增量的63.5%、經濟增量的70%、城鎮建設用地增量的38.6%仍集中在中心城。城市在不斷“攤大”的同時，局部又在不斷“攤厚”。有些區域通過改造，容積率越來越高，聚集的人口越來越多。

在同樣的人口規模、經濟規模條件下，城市空間布局的不合理，居住、產業、公共服務等功能布局不匹配，會直接影響城市運行效率，影響城市的綜合承載能力。

最后，體制機制掣肘則是造成這些矛盾的最根本原因。

在國家現行財稅體制下，北京只有發展經濟、增加財政收入，才能維持城市的正常運行。而發展經濟必然引致人口集聚，人口集聚又會對城市基礎設施、公共服務提出更大需求，經濟發展和城市建設必然產生能源資源消耗，并對生態環境造成壓力；為支撐更大規模城市的運行，又需要更強大的財力支撐，又不得不進入新一輪的經濟擴張。這種“體制慣性”已經延伸到區縣和鄉鎮，各區縣、鄉鎮發展經濟動力十足，市級調控這種經濟運行難度很大。

治理北京“城市病”的思路及對策

治理北京“城市病”，要做好頂層設計和戰略部署，抓主要矛盾，抓關鍵問題，多管齊下，從根本上推動首都人口、資源、環境協調發展。

第一，要從經濟調控入手，嚴格調控人口規模。

從北京近年來人口調控的實際效果來看，通過戶籍管理制度對戶籍人口調控取得了一定成效，但是對于外來人口缺乏調控手段。而且通過行政手段控制人口缺乏明確的法律依據，也不符合公平道義。比較可行的是通過控制經濟增速來控制人口過快增長。

北京未來經濟發展的思路應該是主動降速，提質發展。就是要把目前相對較高的經濟增速適度降低，維持合理的經濟增速，同時重點關注經濟發展質量，從而保證北京財政正常運轉和就業穩定。

降低經濟發展增速，關鍵在于降低區縣發展經濟的沖動，因此要加強市級對區縣經濟發展的調控力度。一是要積極引導區縣高端化、差異化發展。在四類功能區分類引導的基礎上，對每類功能區內部各區縣也進行差異化定位，明確各區縣重點發展的產業領域。在此基礎上，通過稅收制度改革來進行調控。二是要積極推進區縣政績考核體制改革。改變以GDP增速為主的政績評定辦法，取消對區縣經濟總量和增速指標的考核，重點考核區縣單位GDP稅收、能耗、水耗，以及創新能力、生態效益、特色化高端產業集聚程度等指標。

第二，加強空間優化調整，疏堵結合、重心外移。

通過分階段建設城市副中心來打破“單中心”格局。比如東京，從1958年開始實施“副中心”戰略，建立了新宿、涉谷、池袋三個城市“副中心”；到1982年，再次啟動大崎、上野淺草、錦系町與龜戶三個城市“副中心”建設；1987年又啟動建設臨海“副中心”，形成“一主七副”城市空間格局。每一階段“副中心”數量不多，2至3個，目標集中、資源集中，可以在較短時間形成較高的區位優勢，取得較好的建設效果。

出臺限制中心城過度開發建設、引導城市中心區功能有效疏解的政策措施。比如，巴黎市政府于1959年宣布禁止在市區內建造1萬平方米以上規模的辦公大樓，同時對巴黎市區遷出的占地500平方米以上的工廠，享受政府60%的拆遷補償費用。

所以，未來北京城市空間結構優化，要“疏堵結合”，一方面，要限制中心城區的再開發，禁止大型公建項目、商業項目、商品住宅項目等的開發建設，防止中心城區繼續“攤大”和“攤厚”，避免人口、產業等功能向中心城區再集聚。同時要積極引導中心城區的醫療資源等公共服務資源、大型公交樞紐、批發市場等低端業態逐步退出，推動中心城區人口和功能向“新城”疏解。

另一方面，要引導城市發展重心全面轉向“副中心”和新城。借鑒東京經驗，近期集中精力加快通州城市“副中心”建設，高標準配置公共服務資源和基礎設施，提高對人口和產業項目的吸引力。

第三，加快軌道交通建設，提高城市運行效率。

爭取在較短時間內補上北京軌道交通建設的“短板”和“欠賬”，是緩解北京交通擁堵、提高城市運行效率、增強人口資源環境承載能力的重要措施。

一方面要繼續加密中心城軌道網絡，研究現有地鐵線路滿復線建設，通過采用“大站快車”方式，提高軌道交通運行效率。

另一方面，加快規劃和建設市郊鐵路干線。國際大都市軌道交通系統建設經驗表明，15公里半徑以內的核心區以地鐵為主，15～30公里近郊區以快線鐵路為主，30～70公里遠郊區以市郊鐵路為主，70公里以上以城際高鐵為主。如東京市郊鐵路總長度達2031公里，占軌道交通的85%以上。而北京的市郊鐵路只有107公里，不到東京的1/20。未來應加快市郊鐵路建設，帶動遠郊新城以及北京周邊地區發展，使中心城區的居住功能和產業功能在更大范圍內得到有效疏解。

第四，跳出北京，大尺度謀劃，跨區域配置首都城市功能。

從北京與周邊區域發展情況看，由于區域間發展落差過大，也使得周邊區域人口加快向北京集聚。北京常住外來人口中，河北戶籍159.6萬人，占全部外來人口22%。而且周邊地區的產業發展也會對北京的環境產生影響。2012年京津冀區域燃煤總量超過3.5億噸，北京占比不到7%，而鋼鐵產量超全國總量1/4的河北省燃煤總量占比高達80%。因此，解決北京“大城市病”，要跳出北京，在京津冀地區乃至環渤海區域等更大尺度空間范圍內實現功能再配置。要加強北京與周邊地區的產業合作，積極帶動周邊地區發展，可以減緩這些地區人口向北京集聚的壓力。積極引導養老服務、健康休閑、農產品供應等部分功能向周邊地區有序轉移。建立跨區域生態環境聯防聯控機制，探索跨地區、長效化的生態補償機制。

（作者：北京市社會科學院副院長、研究員）

責任編輯：沈 聰