簡政放權要以問題為導向

我國政府職能轉變以行政審批制度改革為突破口，大力推進簡政放權，先后分六批取消和下放行政審批等，取得了巨大成效，極大地激發了市場和社會活力。但在實施過程中，仍存在一些問題和難點，我們要以問題為導向進一步簡政放權。

數量質量堪憂

簡政放權猶如政府部門從自己身上割肉。有的地方政府希望這場風趕緊刮過去，至多不過就是“雨過地皮濕”，在執行中為放而放、為完成任務而放、明放暗不放、嘴上放手里不放、空放虛放。簡政放權改革的“最初一公里”的力度確實不小，但也不同程度存在“中梗阻”、口惠實不至等問題。有的地方甚至專門做了改革的“典型”、“景點”，給上級匯報很“好看”，但百姓創業依然很“難受”。在實踐中，簡政放權數量質量堪憂。

行政審批事項數量模糊不清。無論是中央有關部門，還是地方政府，最難說清楚、最不容易說明白的就是行政審批的數量。取消和下放的標準不統一、口徑不一致、步調不協調。同樣都是行政審批，有的部門是指小項，有的部門是指大項。一些部門在數量上玩打包、拆分游戲。在上報取消和下放行政審批事項的數量上，將大項拆分出若干小項，以完成數量目標;而在保留的行政審批事項中，則將若干小項合并打包為一項予以保留。不少部門保留的行政審批事項數量看似不多，但實際每一項都包含若干眾多子項，部分子項取消和下放后，仍有大量的行政審批子項予以保留。而各部門保留的項目差異較大，保留的事項也交叉嚴重。目前不少地方探索推出審批權力清單和政府權力清單，但因為大小項的標準不統一，導致很多地方在推進改革中各成一套體系和話語系統。這不僅影響了取消和下放的實際效果，也給保留事項的管理帶來不便。

行政審批事項標準模糊界定不清。在新一輪簡政放權改革中，關于行政許可審批、非行政許可審批與行政事業性收費、資質資格認定、評比達標表彰評估、專項轉移支付等概念、標準界定不清，其間關系也很模糊。不同的部門實施性質相同或相近的行政審批事項，取消和下放的標準和步驟也不盡一致。有的事項涉及多個部門，存在重復審批問題。

部分取消和下放事項含金量不高。我們可以從行政審批事項所附著的管理權限大小，審批事項所影響的經濟領域、經濟總量、行政相對人數量、微觀市場活動及資金量等因素，來觀察取消和下放行政審批事項的含金量。應該說，新一輪取消和下放的行政審批事項中有很多項目是有一定的含金量的，尤其是城市軌道交通投資項目、非金融類境外直接投資項目等取消和下放后，對激發市場和社會活力產生了積極影響。但也要看到，也有部分取消和下放的事項含金量不高。取消和下放行政審批項目的含金量猶如“燉排骨”一樣，加把火，撇出一層油，再加把火，又撇出一層油，沒有改革壓力“油水”出不來，它表現在：

以數充質型。有的取消和下放的事項多集中在比較偏僻或業務量極少的專業領域，經濟總量占比不大，與經濟運行關聯度不強，對激發市場、企業和社會活力作用不明顯;有的甚至是多年來根本沒有審批業務的“零審批”和“僵尸審批項目”，屬于早就應該取消或下放的，只是因為處室職能、人員配備等原因，沒有取消。

改頭換面型。有的部門將一些非行政許可項目調整為政府內部審批事項，或以備案管理來代替，雖然審批事項取消，其實質不過是換了一副面孔、改了一種管理方式而已，仍然行審批之實。

監管問題凸顯

放和管是簡政放權的車之兩輪，在放的過程中也要加強管理。管的問題主要表現在監管觀念、能力、手段、力度等方面。

監管理念有誤區。職能轉變是一場政府的自我革命，簡政放權亟須監管觀念更新。一些部門長期以來習慣于“畫圈圈”、搞審批、“以批代管”， 監管就是檢查、就是罰款、就是等企業出了問題去處罰。還有的地方部門把監管簡單理解為取消和下放事項的落實與銜接，甚至把“保留審批事項”本身當成監管，以阻撓進一步取消和下放行政審批事項。

監管能力跟不上。近年來，我國經濟社會生活中不斷出現一些新業態、新現象，如互聯網金融、社會力量舉辦養老機構等，但相關監管部門的能力和水平一時還跟不上，一些相關部門不知如何管，考驗著政府監管能力和智慧。市縣級政府部門普遍面臨監管力量不足、能力不夠、信息技術硬件缺失等問題。在東南沿海的一些發達縣市，食品生產、藥品生產企業大量聚集，而區縣一級的監管管理人員編制極少，根本無力實施全面有效監管。

監管方式方法有待創新。在監管方式上，一些政府部門仍然帶有計劃經濟的痕跡，對新的市場監管方式、方法、模式不適應，傳統的以罰代管、以禁代管方法亟待改進和創新。尤其是取消和下放行政審批權以后，很多企業普遍希望早日建立統一的市場主體信用平臺，但地方政府部門仍然各自為政，信用平臺基礎設施基本建設處于碎片化狀態。

監管機制尚未建立。目前取消和下放的很多審批事項及監管責任，都有相應的法律法規依據，但由于上位法修改緩慢，制約了監管的跟進。有的部門在取消和下放某項行政審批事項后，有關部門也在積極修訂相關管理條例，但在條例出臺之前，短期內難以形成有效監管，由放、管不同步帶來的管理真空在過渡期內大量存在。有問卷調查數據顯示，17.5%的受訪企業反映“取消和下放事項后無后續監管”，而61.3%的受訪企業甚至“不了解取消和下放后有沒有后續監管”，這說明，在審批管制弱化后，亟須探索規劃指導、標準約束、財政標桿、執法監督、信息服務等措施，建立新的監管機制。

審批有待規范

簡政放權，放和管固然重要，但如何規范實施保留的行政審批項目依然是重頭戲，然而在新一輪簡政放權過程中，當人們的注意力和關注點在放得多少、管得如何的時候，如何進一步規范對已有項目的審批卻仍是困擾企業和市場的一大頭疼事。

行政審批中的暗箱操作、自由裁量權過大現象仍然明顯。一些部門的審批權過于集中，自由裁量權過大，這必然導致尋租行為發生。調研中，東部沿海省份的一家熱電企業代表反映，“很多項目動輒上億元，報到有關部門，批或者不批完全看一兩個人的意志。所以，為了上項目，他縱然是鋼鐵做成的不腐之軀，我們用‘穿甲彈’也要拿下，從外面攻不破，也要從內部攻破。”所以，某些審批權力集中部門的個別官員出事不是偶然的。權力過于集中是導致行政審批不規范和暗箱操作的重要原因。

很多項目審批流程長、耗時多。有地方反映，減少行政審批項目固然重要，但壓縮審批時限，提高行政效能同樣重要。某些產業項目審批耗時較長，有的甚至需要1年才能落地。很多項目拖拖就拖黃了，嚴重影響了企業和市場的積極性。有地方企業舉例，有的城市投資項目，需經歷20個委辦局53個處室、中心、站，100多個審批環節，蓋108個章，全流程共需要799個審批工作日，還需辦理36項繳費手續。另外，在審批下放提速后，一些地方政府部門工作人員態度消極，人為設置障礙，行政不作為甚至故意刁難現象，也會拉長審批流程。

行政審批標準化缺失。有關方面還沒有普遍實施行政審批標準化，很多部門沒有明確承諾審批時限。各地行政審批制度改革也缺乏統一標準，同一事項在不同地區可能有不同規范形式。實施每一審批事項的依據、條件不明確，審批程序不規范，審批行為、審批權力行使不透明，部門之間、法律規范之間互為前置、互相矛盾的審批怪圈大量存在，相互扯皮的現象時有發生。

社會組織服務問題突出。社會組織本應為政府行政審批提供專業化服務，而目前我國一些中介組織或行業協會發育落后，尚難以發揮自律、中介和獨立第三方的作用。有的服務不規范、亂收費，有些甚至變成了“二政府”，其公信力和能力亟須提高。一些行業協會、中介組織還與相應的行政審批部門或人員有或明或暗的關系，甚至存在利益輸送，部分改革紅利，被中介評估機構蠶食了。

改革需要配套

取消和下放行政審批事項需要上下配套。審批經濟本質上是計劃經濟，政府管理經濟社會的方式以行政審批為主，而市場經濟客觀上要求市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，政府管理方式應轉向事中事后監管為主。計劃經濟的慣性使得許多部門陷入了審批經濟的泥潭不能自拔，行政審批已經滲透于機構、編制、人員、制度甚至法律法規，已經內化于部門利益之中，已經貫穿于運行之中，有的甚至和部門機構設置、編制配置共存亡，離開了審批，一個處室和機構設置就沒有存在的必要了。因此，取消和下放行政審批事項之后，剩下全是硬骨頭，每推進一步，難度加大十分。同時，隨著國務院不斷下放行政審批事項給省一級，省級行政審批項目的總量呈增加趨勢。這些都給省級政府進一步簡政放權帶來一定的難度和壓力。

行政審批制度改革與法律修改需要配套。目前，90%的國務院部門保留的行政審批事項是由法律法規確定的，一些本可以取消和下放的行政審批項目，因受法律法規制約而難以實施。法律法規清理速度緩慢，與行政審批制度改革的任務和時間要求不適應、不配套。

行政審批制度改革的標準化需要統一。目前，行政審批工作缺乏統一的規范操作和評價標準。對非行政許可審批的界定缺乏統一標準，同一事項在不同的地方或部門，有的被界定為非行政審批事項予以取消，有的被界定為日常管理事項予以保留。界定標準上的不統一，不僅會增加清理工作難度，也直接影響實際效果。另外，對行政審批制度改革工作的考核尚沒有科學評價標準，放多放少，減多減少，大都由部門把握，沒有考核壓力。因此，應從政府治理能力現代化角度，推動建立行政審批制度改革的指標體系，對一個部門改革前后，多個部門之間的行政效能、行政成本、改革成效，進行多維度的客觀評估和評價。

相關配套改革措施亟待完善。隨著行政審批事項不斷下放，基層政府工作部門任務增加，但人員編制、業務能力、經費保障以及權責關系沒有及時調整，基層權責利不對等。在轉移事項上，由于社會組織發育不夠成熟、不規范，社會公信力和服務能力不足，難以有效承接政府轉移的職能。這些情況在一定程度上制約了簡政放權工作的深入推進，亟須通過制定相應的配套措施加以解決。

（作者單位：國家行政學院決策咨詢部）

責任編輯：杜梅萍