臺灣實施12年義務教育政策的要義與啟示

摘要：我國臺灣地區將于2014年8月正式推行12年義務教育政策，將義務教育年限從9年延長到12年，后面3年（高中、高職、五專前3年）有條件免學費但不強迫入學。為此，臺灣地區教育主管部門采取了一系列相關配套措施。雖然在過去幾年里圍繞12年義務教育引來了各種爭議與討論，但是延長義務教育年限已成為世界趨勢，勢在必行.此項舉措必將帶給我們有益的啟示。

關鍵詞：臺灣地區；12年義務教育政策；免試入學；特色招生：超額比序

臺灣自1968年開始實施九年義務教育，40多年來培育出大量的高水準技術人才，創造了臺灣經濟奇跡。12年義務教育政策是臺灣地區的重要教育決策，它將增加受教育的人數，延長義務教育的年限，帶動臺灣地區整體教育環境的改善與品質的提升。12年義務教育政策旨在引導學生發揮潛能，讓他們在生命中找到適當的位置；同時，提升臺灣地區的人才素質，增強臺灣地區的競爭力。

經過長期的討論和研究，臺灣各界逐漸形成了推動12年義務教育政策的共識。臺灣地區領導人馬英九于2011年1月宣布12年義務教育政策正式啟動，并從2014年起全面實施。具體來說，12年義務教育政策分為兩個階段：九年義務教育和三年高級中等教育（見表1）。

一、要義

（一）目標設定

12年義務教育政策的目標非常明確，從地區發展、社會及學生個人的不同視角，制定了總體目標與分階段具體目標。12年義務教育政策分為兩個階段穩步推進：2011年1月至2014年7月，為啟動準備階段；2014年8月起，為全面實施階段。

1.總體目標

（1）提升民眾的基本素質，培養現代公民素養；

（2）強化民眾的基本能力，增強地區經濟競爭力；

（3）促進教育機會均等，實現社會公平與正義：

（4）充實高級中等學校資源，均衡區域與城鄉教育發展；

（5）落實學生性向探索與生涯輔導，引導多元適性升學或就業；

（6）有效舒緩過度的升學壓力，引導初中正常教學與五育均衡發展；

（7）建立學力檢測機制，確保學生學力品質。

2.啟動準備階段具體目標

（1）就學率達99%以上；

（2）免試入學率達75%以上；

（3）就近入學率達80%以上；

（4）全國優質高中職比率達80%以上；

（5）落實初中適性輔導及學習成就評量機制；

（6）普及宣傳，建立共識。

3.全面實施階段具體目標

（1）免試入學率達85%以上；

（2）就近入學率達90%以上；

（3）全國優質高中職比率達95%以上。

（二）預期效益

1.總體效益

（1）初中教學趨于正常；

（2）初中階段過度升學壓力有效減緩；

（3）初中生平均素質獲得保障；

（4）中學生均能適性輔導升學；

（5）城鄉與地區高級中等教育資源趨于均衡；

（6）高級中等教育趨于多元適性優質發展。

2啟動準備階段效益

（1）99%以上初中畢業生進入高中職（含五專前三年）；

（2）75%以上應屆初中畢業生免試入學，有效舒緩過度的升學壓力，使初中教學與學習趨于正常并能有所創新；

（3）80%以上高中職達到優質水平，均衡區域及城鄉資源，且80%以上學生能適性就近入學；

（4）高職免學費、統一公私立高中學費，減少家庭經濟不利學生的就學困難，消除教育機會的不均等；

（5）建立學生適性輔導機制，以利于其適性發展；

（6）強化初中學生學習成就評量機制，以確保初中生素質；

（7）建立課程統整規劃機制，以利于中小學教育的連貫銜接。

3。全面實施階段效益

（1）85%以上應屆初中畢業生免試入學，降低升學壓力；

（2）95%以上高中職學校達到優質水平，且90%以上學生適性就近入學；

（3）持續推動初中學生學習成就評量機制，確保學生的基本素質；

（4）啟動課程修訂作業。

（三）具體措施

第一，高中職（含五專前三年）階段教育免收學費。自2014年8月起，所有高中、高職（含五專前3年）學生免繳學費，但仍須繳雜費、代收代付費及代辦費。就讀公立學校的學生每年可節省l萬多新臺幣，就讀私立學校的學生每年可省4.5萬新臺幣（見表2）。

第二，改變高中階段人學方式。從2014年8月起，現行的入學方式整合為免試入學和特色招生兩種渠道，有效緩解過度的升學競爭壓力。75%以上的初中畢業生可以參加免試入學，25%以下的學生可以參加特色招生（見表3）。

第三，配合入學方式的改變，規劃15個免試就學區。臺灣教育主管部門與各區市協調規劃免試就學區。位于免試就學區交界的學校，可協商設定共同就學區（見表4）。學生可申請在所屬區內所有適合的高中職就讀，不必搬家遷戶口。五專學校實行全臺灣統一招生的方式。

每年的初三畢業生經過學校的適性輔導，可根據個人特長、興趣、能力，結合學校建議，自由申請所在免試區的高中、高職或五專入學。各校不可設立入學門檻，學生可填報多個志愿。如果報名人數不滿總名額，則全部錄??；如果超過總名額，超過部分進行比序。

第四，實施教育會考。為保證初中畢業生具備基本的國民素質，將實行初中教育會考，國文、英文、數學、自然、社會五科成績均分為精熟、基礎及待加強三個等級。學生不需為求高分而過度訓練及不斷大小考或補習。會考結果除供學校及主管機關作為辦學參考外，還供高中、高職及五專開展新生學習輔導。

二、爭議

此項改革將于2014年全面實施，但在面世之際，卻遭遇了各種各樣的爭議。

（一）反對者的聲音

首先，12年義務教育政策掀起了“精英教育”與“平等教育”的對立。比如，新任臺灣地區教育部門負責人蔣偉寧強調，廢除考試的目的是激發學生的創意，但大批來自建國中學、北一女中等精英名校的學生卻高喊反對，認為廢除考試將無法分出優劣，使精英學生失去“拔尖”的機會。也就是說，此項政策將直接影響到明星高中或重點高中的地位問題和存廢問題。因此，明星高中肯定會大力反對。進一步來說，反對者認為，應該集中主要力量培育優秀人才，以維持地區競技競爭力、保存各校長期以來沉淀的歷史和文化。

其次，有觀點認為，12年義務教育政策改革的鑼鼓震天噪耳，但是，與其相應的教學、課程、評鑒與會考工作還未做好充足的準備，不應倉促實施。12年義務教育政策改革旨在兼顧“精英主義”與“平等主義”，但教師面對資質不齊學生的教學方式將面臨挑戰，資質優異生和趕不上進度的學生能否得到相應學習幫助也是難題。因此，一些學生串連抗議，反對政策倉促上路。

再次，有觀點認為沒有必要推行此項舉措或是無法理解此項改革。有人認為，臺灣地區義務教育入學率早就達到了99%以上，沒有必要為了消除不到2%的中途輟學率而消耗政府如此巨額的財力、人力、物力；有人反對12年義務教育政策關于撤并明星學校的做法；有些學校的中學生甚至游行罷課以示不滿。12年義務教育政策民間辦公室執行長謝國清認為，政策中的免試超額比序和特色招生仍沒有脫離學生排序和篩選思維，完全不符合12年義務教育政策的精神。雖然教育部門向外界召開了人學方案說明暨各方案執行展示記者會，讓民眾了解教育部門對推動12年義務教育政策的決心，但家長表示政策復雜、難以理解。

（二）支持者的爭論

與反對者相反，支持者認為此項改革有利于促進教育公平，促進社會進步。比如，畢業于臺北名?！▏袑W的馬英九說，“明星高中”過去是“鶴立雞群”，希望未來能變成“群星爭輝”，拉近各校的差距，相信這將更有利臺灣社會的整體發展。還有支持者認為此舉可以消除升學競爭壓力，讓學校教學恢復正常，提升國民素質，且符合世界趨勢。進一步來說，支持者雖然贊同推行此政策，但是改革的設計與推行方式還存在一些分歧。

第一，年限：是向上（高中）延伸三年到18歲，還是向下（學前）延伸一年到5歲。雖然目前有46個國家實施十年以上的義務教育（如荷蘭13年，德國12年，英國11年，加拿大、法國、美國10年），但大部分國家仍以九年居多（如俄國、日本、韓國等）。此外，亦有學者和幼教團體認為向下延伸至幼兒教育階段更重要。

第二，如何劃分學區，采用何種入學方式：臺灣各學區存在公私立、普通與職業、職業各類群、教育資源分布不均等問題。2003～2006年，雖有多項研究欲重新規劃或修正學區，但均未真正實行。因此，在無法完全實行免試的情況下，現行的多元入學方案和基本學力測驗如何修正便成為一項重要的課題。

第三，經費預算的需求與籌資：2003年，有關研究小組預估了七種經費方案，最低約7.4億新臺幣，最高約16.6億新臺幣。臺灣教育部門2007年預估每年需負擔學費240億新臺幣，后將三年的推動經費增至400億新臺幣，另有學者則推估每年應到600億?？梢?，官方數字與民間數據存在著很大的差距。

（三）遭遇背后的焦點

此項政策涉及到以下四方面的討論。

第一，關于社會公平與正義的討論。比如，在免試人學超額時，有部分人認為應當進行抽簽而不是比序，凡是不公不義的項目都要拿掉。這些帶有個人主義色彩的觀點是立足平等還是主張平均主義？上文中提到的明星高中的反對就是這種情緒的體現。

第二，12年義務教育政策究竟能否減輕升學壓力涉及的競爭壓力、提高學生的學業成就，它們之間是正相關還是負相關？競爭一定能培養實力？沒有壓力就可以快樂學習？考試等于讀書？免試就等于不讀書？顯然，此項改革的預設是想通過此舉措減輕學生負擔，從而使學生快樂讀書和學習。

第三，進行超額比序的價值爭議：比序時將參考“多元學習表現”項目，比如，當考察學生的獎懲記錄時，有學生從未犯錯，但有的學生卻是“銷過后無記錄”，難道這兩者能得出同樣的分數？這就引申到道德自律與他律的問題。再比如，學生的“服務學習”，發自內心的服務他人與為達到一定結果的功利心的形式主義能夠等同嗎？

第四，12年義務教育政策該如何推行？政府應該采取演進式策略還是革命性手段？也就是說，應該在推行中推動式修正還是一步到位？改革付出的代價又該如何補償？最終，這些爭議都會指向對升學制度與教育本質的討論，即升學制度的功能究竟應該是促進社會流動還是階級再制？有觀點會認為維持現狀不會不利，改變將會造成再制。

綜上所述，臺灣地區12年義務教育政策改革在面世之際的種種遭遇與爭議，不僅僅是教育理念的爭論，也是社會各界力量和利益充分博弈的體現。從根本上講，12年義務教育政策的討論是社會各界對教育制度和教育本質的爭議。學校教育的本質為何？改革究竟是理念之爭還是利益之爭？學校是追求理想之地還是權利斗爭的場所？

三、啟示

第一，雖然臺灣地區的此項教育改革舉措引發了各種爭論和質疑，但是延長義務教育年限已經成為世界趨勢，勢在必行。社會各界關于12年義務教育政策的各項批評不是針對延長義務教育年限本身，更不是針對其“開啟孩子的無限可能”的價值和理念，而是關于如何推動12年義務教育政策的爭論。

第二，臺灣12年義務教育政策非常重視職業教育，教育部門針對不同年級的學生編列了不同的倡導手冊，并搭配該年級的倡導或實習體驗活動使用。師生和家長可以通過手冊簡介對技職教育有正確、完整的認識。每年初中學生選填志愿前，教育部門都會召開技職教育倡導記者會，安排技職學校展現教育成果與表現，并邀請學生家長、教師和校友代表現身說法，分享心路歷程，讓初中畢業生及家長了解技職教育的多元升學渠道。比如著名教育學家陳信泰教授認為，普及九年義務教育是不夠的，延長到十二年是有必要和具備條件的，而且要重視職業教育的發展，德國就是依賴職業教育的發展而取得巨大進步的典型。目前，大陸的教育缺口是職業技術教育，社會對職業教育有歧視和偏見，學生都進入普通教育有很大弊端，這種狀況有必要進行改變，中職也可以通過考試進入普通教育，這樣缺口就能彌補了。現在，職業教育進入普通教育有各種各樣制度上的限制。

第三，政府應當為改革的推進確保系統的頂層設計。臺灣此項改革將職業教育與普通教育融會貫通，實現自由流動。臺灣地區為初三學生升入高中、高職及五專設計了多元入學渠道，職業教育與普通教育不是相互獨立的，它們互不干擾，這樣就有利于滿足學生發展的多元需求。學生是千差萬別而富有多元智能的，教育不能只有一種培養模式，也不能只讓普通教育或者職業教育一枝獨秀。當今社會的發展以及產業結構的調整對于職業教育的需求前所未有，而受“學而優則仕”傳統理念的影響，職業教育的地位一直不高，職業教育的生源、培養、就業都深受普通教育的影響，這與國際標準和社會需求形成了強大的反差。學生作為不成熟的個體，在不同階段有不同的需求與認知，對于教育的需求也會隨著年齡的變化而發生改變，因此，普通教育與職業教育應該實現自由流動和渠道暢通。

職業教育是大陸全面深化改革的重要內容，是推動社會事業發展創新的組成部分，是深化教育領域綜合改革、健全促進就業創業體制機制的重要任務與舉措。十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》也強調了職業教育的發展，但是，目前大陸職業教育的發展在管理體制、招生、培養、就業等各方面都受到普通教育制約。因此，政府需要在教育綜合改革中打通兩種類型教育的流動渠道，才能使得職業教育與普通教育各就各位，各有千秋！這就要求政府在新一輪的挑戰中對其發展有系統和詳盡的頂層設計。

第四，臺灣12年義務教育政策的推行有詳盡的相關配套政策。通過對12年義務教育政策基本內涵、目標理念的分析和解讀，我們可以發現臺灣這項教育改革醞釀已久。比如，時下臺灣12年義務教育政策的最終拍板歷經了12任行政長官的討論與提議。自2005年起，相關籌組項目小組就已經為推動12年義務教育政策做了大量的前期準備，為延長國民基本教育開展了大量的實際行動。

第五，教育改革需要厘清并共享其“意義”問題。教育系統中變革的“意義”包含兩個層面：首先，對變革的認知和理解（任何教育變革在本質上都是對利益進行分配和再分配）；其次，執行過程中的分配機制應遵循一定的原則（正義原則），以促進社會進步、教育變革以及人的發展。12年義務教育政策亦不例外，它秉持“成就每一位孩子，提升中小學教育質量，厚植國家競爭力”的理念促進教育變革和人的發展。在面世之際的種種討論和爭議是對12年義務教育政策理解及如何推行，亦即如何對資源和利益進行分配和再分配的討論。社會各界關于12年義務教育政策的討論告訴我們，教育變革應堅持正義原則④。目前的教育制度更接近于培養精英的效益論類型。教育評鑒者應審慎對待社會正義問題。評鑒應當在一個確定的框架內進行，并且努力確定分配機制。

第六，充分吸取博弈論的精髓，考量博弈論制衡之力。此項改革面世之初遭遇各種各樣、形形色色的爭議與討論，政府一開始對各種不同聲音有很大顧慮，千方百計滿足不同群體的不同訴求。但是，他們在長期的博弈過程中發現，社會各群體之間在“分配資源”過程中、在某一時間某一程度上會妥協而最終達成一個能共同遵守的制度與規則。因此。政府需要做的和能夠做的就是讓社會的不同群體表達各自的意見，讓這些大家愿意共同遵守的制度和規則擁有法律的效力，這也是博弈論的魅力所在！

編輯 李廣平