轉向公務員體制：中美公務員考試與雇傭制度比較

摘要：中國和美國在兩個不同的時間節點，都分別轉向了建立公務員或政府雇傭體制，召集申請人通過考試競聘政府職位，唯才是舉，而非以家世或分贓制為基礎。筆者在搜集該主題中涉及中國的材料時，發現約翰娜·門澤爾編輯的論文集很有幫助，其中包括柯睿格、魏復光、麥克斯·韋伯及其他人的論文，然后是美國公務員委員會與阿里·霍根博姆提供的有關美國公務員體制的材料。

關鍵詞：中國；科舉制；美國；公務員體制

中國的考試制度最初以“科舉制”聞名，這一制度初露端倪不是在春秋時期（公元前771年～公元前476年），也不是在戰國時期（公元前403年～公元前221年），而是在漢朝（公元前206年～公元221年）。短暫中斷后，隋唐時期國家再次統一，科舉制度也隨之興起。

社會時間軸將我們送回至中國邊疆擴張前，譬如奴隸社會早期，然后是封建社會。在漢代，地主制度包含各種特權，中央政府需要更多的官員去管理擴張的疆域。遠離首都的地區由家族任命的官員管理，例如父親做官，他便指定自己的子孫承襲政府職位。這就可能引起爭議和叛亂。因此，漢朝努力將社會控制權收回中央政府。

隋朝第一次出現了唯才是用的科舉考試。這種全新的公務員考試制度由早期的皇帝們發起，九品中正制被取消。所謂九品中正制，是指基于家世和行狀將政府官員劃分為30個品級。這是依據行政人員的忠誠、能力和德行確保官僚優秀的工具，通行于科舉制度實施的初期。早期考試可視作候選人晉升之階，人數有限，且先前已由現任官員推薦踏入仕途。

本文研究公務員體制下公務員考試概念的起源。科舉考試是在唐朝得到延續及改革的，此后中央政府致力于吸引受過教育與儒家經典熏陶的知識分子參與國家管理，他們與從事農業及傳統社會生活方式的大多數人之間的差距越來越大。但隨著時間的流逝，這也有所變化，更多人得以接受教育，公務員雇傭制度的益處漸為人所共知。

現在，我們再看約翰娜·門澤爾（JohannaMenzel）編輯的論文集，其中包括柯睿格（E.A.Kracke Jr.）、魏復光（Karl A.Wittfogel）、麥克斯·韋伯及其他學者的論文。這為我們洞悉中國轉向公務員體制的原因提供了進一步解釋。門澤爾女士在導言部分說，該論文集所有作者的文章都與本文的主旨密切聯系。讀者應當注意到，該論文集編于1966年11月，當時有關通過激烈競爭進入公務員體制的問題還在討論中。

在《科舉制度中的家世與才能》一文中，柯睿格描述了家世背景與成功踏上仕途的關系，并討論了兩次科舉考試。這兩次考試分別在1148年和1256年舉行，出現了一批成功的考生。你也許會問，1148年與1256年的科舉考試如何幫助我們認識漢、隋、唐代社會的公務員體制？

柯睿格的回答比較簡單：考生向主考官提交書面簡歷，包括各位考生的父親、祖父、曾祖父學術生涯的細節，以及家庭成員的主要學術成就。比照申請內容與1148年和1256年考試的結果，傳記信息確認了柯睿格的猜想，這引領我們回到朝廷引入公務員體制的轉折點。

官員家庭的子孫比非官員家庭出身者的考試成績更為優異，前者可以獲得與自己家族等級相稱的職位，這與柯睿格的猜測并不矛盾。他發現這些考生的優勢在于有接受教育的閑暇時間。不過，沒有為官傳統的家庭出生的人也可能成為重要官員。

德裔美國劇作家、歷史學家、漢學家魏復光教授于1947年至1966年間在華盛頓大學任中國歷史教授。門澤爾女士選擇了他的一篇論文，該論文通過分析進入官僚階層的途徑，比較“蔭補”制度與才能。魏復光教授在論文中研究了遼代（907年～1125年）及其前后的其他朝代，得出“就科舉制度的結果而言并不透明”的結論。魏復光教授的結論基于朝廷政策的延續，從漢朝開始，經重要官員推薦并由擔任官職的父親作保方的候選人才可擔任政府官員，而不論考試排名。這種選官類型是朝廷加強控制的方式，推動官員的子孫后代進入官場，無透明操作可言。

魏復光教授論文中的另一貢獻在于，他提出“蔭補”概念的發展，庇護或保護了官員子孫或近親屬免于考試選官的壓力，不通過競爭就能夠獲得職位。魏復光說道：“實際上，通過擔保實施的蔭補特權取決于父親的地位。”

門澤爾女士還選取了社會學家麥克斯·韋伯的文章。他的一篇論文為我們描述了堅持官僚體制者與封建主義者之間持續斗爭的開端。

韋伯設定的時間框架是公元690年的唐朝。唐朝為科舉考試確立制度，將之規定為公務員考試的最高級別。“俸祿”是統治者內府財物賞賜、職分田，或分配的財產收入、稅費等。了解這些后，我們就能夠明白，考慮到為接受教育或使自己能夠得到舉薦而付出的必要努力，爭取政府職位是極其劃算的。

為避免將來進入朝廷后可能面臨的困難，朝廷對參加考試者的資格設置了一系列限制。“局外人”數量龐大，譬如有犯罪記錄者、工匠、商人、販子、娼妓、戲子，及各種“無賴”家庭的子孫，特別是女人被禁止參加考試。另一種被排除的情況是，在舉行考試前一年父母去世的學生。缺少備考時間也是重要的障礙。這種限制參加考試的策略也會帶來意想不到的后果。排除特定男性和所有女性，眾多人員被剝奪參與的權利，不滿情緒日益滋生，因此這部分社會群體終將點燃暴亂之火。

以平分土地為基礎的農業稅由男性支付，構成國家收入的主體，但掌握著大片土地的地主享受免稅的優待，受到中央政治權力青睞者亦享有這種優待，這使得歲入不足以供養軍隊，腐敗盛行，軍閥割據。

中央政府早期團隊的意圖是促使中間行政管理階層的形成，處于皇帝及其朝廷官員與老百姓之間；一個新的行政管理階層，其官員既不擁有大片土地，自身亦缺乏權力基礎，因此不可能威脅到政府。申請加入這個新興學者官僚行政階層的人，經由科舉選拔，僅限官員、知識分子及被認為是通過個體努力對社會作出貢獻的農民。

總而言之，沿著我們的社會時間軸，門澤爾女士選擇的三篇論文都說明了中國科舉制度是實現公務員轉變目標的機制手段。

現在，我們來看美國國會如何從成立之初就確立了中央集權的公務員或政府雇傭體制，取代廣泛的分贓制。從分贓制轉變為公務員制度，并沒有一個特定的年份，也沒用單獨的立法文件，而是經歷了一系列漸變的改革。兩份文件及通過網絡收集的材料，有助于我們解釋轉變是如何發生的。這兩份文件分別是《聯邦公務員制度史：從1789年至今》和《取締分贓——公務員改革運動史（1865—1883）》。

筆者首先給出“唯才是舉”體制的定義，本文的公務員或政府雇傭體制中使用了這個概念。考慮到標準的靈活性，唯才是舉可以劃分為職業體系與基于職位的體系。職業申請人提供個人學校文憑或學術資歷，參加競爭激烈的考試；由于基于職位的申請人是該職位的最佳人選，可能不需要提供學術資歷。兩者皆不依賴恩賜或分贓制。

“勝者為王（戰利品屬于勝利者）”意味著一切都屬于取得勝利的戰士，他們可以肆意搜刮戰敗者的財產。在本文中，該諺語用于政黨政治的社會政治學意義，即選舉后，獲勝的政黨認為其有權力驅逐現有官員，并由獲勝政黨的支持者取而代之。

隨著國家人口的增長，各政府機構對工作人員的需求也日益增長，很多求職者也想進入聯邦政府工作。憲法并沒有涉及政府工作人員，而這些人終被卷入分贓制。這使得國會想方設法通過不斷變化的職工隊伍來管理政府工作。

早期管理分贓制的臨時性舉措是國會在1820年通過的《任職年限法》，確保官員任期僅為四年。根據該法，官員需輪換，海關征稅員、土地接管員與登記員、工薪出納員及其他官員，在任期屆滿時須提交其賬戶。后來，該法被1823年通過的法律所取代，這使得每年一度的公共資金賬目審計更為合理。

美國第七任總統安德魯·杰克遜于1829年3月4日就職。他努力鞏固當時的民主黨，擴大了分贓制，也可以說是深化了分贓制，作為政治忠誠的回報，向雇員分配官位。可想而知，他們按一定比例向任命他們的政黨金庫繳納薪水。直至1881年，分贓制依然運作，但那時的繳費被稱作自愿捐贈，而非捐稅。

國會于1853年通過的法律第一次真正地對分贓制進行了改革。

1871年，舉行國會會議期間，美國國會在《美國法典》第五章第2101節規定，建立美國聯邦公務員制度的權限與規則（第3304節，競爭性公務員考試）。通過考試與競爭的公務員雇傭制度也有例外，比如武裝部隊及特工機構的職位。

1881年7月2日，第二十任總統詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德宣誓僅4個月，就被查爾斯·吉托（Charles J.Guiteau）刺殺。后者只是一個尋求外交職位的紳士。在當時通行的分贓制下，政治忠誠的回報仍然是高薪聯邦職位。加菲爾德總統被刺，使人們關注到將政治與管理捆綁在一起所帶來的負面影響，這最終推動了很多國會議員及公務員改革聯合會提出議案，呼吁實施競爭性公務員體制。

《彭德爾頓法》加入了公務員競爭性考試，以及唯才是舉制度下的其他資格條件。該法由參眾兩院通過，并于1883年1月16日由阿瑟總統簽字生效。該法僅限于海關、大城市郵局的政府雇員。在相關法律進一步出臺前，美國大多數聯邦工作人員以及州政府、市政府雇員依然不受保護，他們無法從該法受益。

坦慕尼協會是紐約市的政治俱樂部，在奧爾巴尼市設有“奧爾巴尼”分支機構，監督分贓制下的官員任命。失敗的政黨的官員會被撤職，求職者認為至少可將職位保留到下次選舉。直到1884年春，紐約立法機構通過法律，將公務員制度擴展至市政府警察、衛生、消防和司法部門的工作人員。

其他州也采納了各種不同形式的唯才是舉公務員雇傭體制，因此，“到1909年，美國聯邦政府的工作人員中有2/3是基于其才能任命的，也就是以考試來衡量其資格。”

我已經在文章中展示了中國如何在幾個朝代確立中央集權的公務員體制，并通過該制度從國民中招募具有領導才能者。

美國憲法中并無采用公務員體制的任何規定，起初只能通過分贓制進行運作，最終實現唯才是舉的體制，通過競爭性考試招募政府雇員。

本文即將結束之際，筆者懇請讀者注意，筆者寫此文時只能利用翻譯資料，如果讀者認為還應該涵蓋其他哪些方面，請不吝賜教，筆者不勝感激，歡迎讀者通過編輯部與筆者聯絡。

編輯 許方舟