城中村改造莫讓農民陷入“三無”境地

近年來，隨著城市的快速擴張，不少農村變成了城中村。由于歷史和管理體制等原因，城中村規劃管理無序，布局結構混亂，基礎設施缺失，環衛、消防等問題突出，農民生活滯后于時代發展。城中村改造勢在必行，但在這一過程中，一些困難農戶往往陷入無地、無業、無保障的“三無”境地。

妥善解決好失地農民的生產生活問題，不僅關系到這些農民自身的利益，也直接影響著整個社會的穩定。

一、城中村改造中影響農民的突出問題

一是補償標準較低，補償方式單一。目前征用土地的補償只是對農民土地使用權的一種象征性補助。如黑龍江省齊齊哈爾市建華區星光村屬“城中農村”，今年的征地補償價格僅按238.80元/平方米執行，且農民和集體各按補償金額的70%和30%領取補償款，農民所得補償款難以維持后續生活。

據調查，星光村人均耕地只有0.7畝，在這次城中村改造工作中，部分在耕地上建造作業房屋（其唯一居住房屋）的農戶，土地被征用后，失去了唯一的居住場所，所得的補償款又難以支付高額的房價，導致居無定所。有些被征收土地的房屋拆遷人因其居住面積小，獲取的房屋拆遷補償少，家庭承受能力低，支付購買安置房能力不足，無法改善自身居住條件。且失去土地后，農民失去了最穩定的經濟來源，對其生活帶來了較大的沖擊。

由此可見，政府采取的一次性貨幣補償的辦法，只能體現短期效果，缺乏可持續的發展規劃，對失地農民的未來生計和社會保障問題缺乏制度設計和政策保障。

二是二次就業面臨困境，生活陷入窘境。農民失去土地后，不再是普通意義上的農民，但又不同于城市居民，成為邊緣群體。他們一般自身文化較低，缺乏專業技能，由于征地補償、再就業、社會保障等制度還不完善，失地農民陷入就業無門、創業無能的境地，最終的結果只能是靠征地補償款維持生計，坐吃山空，為社會長遠發展帶來了一定的不穩定因素。

三是相關政策不配套，應享有的權利難以落實。雖然政府將失地農民劃入了城市養老、醫療保障范圍，解決了農民的部分后顧之憂。但是，作為失地農民，一方面，他們不愿改變農民身份，怕失去村集體給予的各項福利政策；另一方面，城鄉居民社會養老保障標準不統一，農民繳納的養老保險費用較低，到領取養老金時，每月最多領取不超過100元，根本無法滿足城市里的基本生活需求；農民繳納的醫療保險和國家補貼的部分如不能年內用完，將自動清零，不能自動接轉至下一年，導致年末農民集中購買藥品，反而給農民造成負擔。城市居民的失業保險、低保政策、下崗再就業優惠政策等，失地農民也無權享受，使失地農民成為了游離于農村和城市之外的特殊群體。

四是集體資產難以處置，隱性矛盾逐漸顯現。目前，村集體資產包括經營性資產、非經營性資產和資源性資產。農民耕地全部被征用后，家庭聯產承包關系隨之消失，這就引發了村集體資產如何處置、分配的問題。把經營性資產、企業用地納入清產核資范疇，作為集體財產進行處理無可厚非。但宅基地、耕地是否納入集體資產清核范疇？如果不納入，集體利益減弱；如果納入，農民耕地、宅基地面積不均衡，可能會因村民之間的利益之爭而引發矛盾。

五是涉地矛盾難以化解，信訪問題大量產生。城市建設、城中村改造等大量征用農村土地，土地補償價格逐年提高，引起了農民對土地關注度急劇上升，這就使得在農村土地承包管理中多年積累、處于潛伏狀態的遺留問題和政策調整引發的新矛盾相互交織，集中凸顯。以農民就土地承包、土地征用等糾紛大量上訪為主要標志，影響農村土地承包關系穩定，成為深化農村改革、發展農村經濟和保持農村社會穩定的重大隱憂。

二、解決失地農民未來生存與發展問題的幾點建議

一是采用多種補償和安置方式，完善土地補償機制。征地補償是農民失去土地后獲得的最直接、最主要的經濟收入，也是失地農民維持后續生活的基本資金來源。因此，要在維護社會公共利益的基礎上，尋求國家和征地農民之間合理的利益平衡點，建立科學的征地補償機制，保證失地農民的基本經濟利益。在征地過程中，應為農民提供多渠道的安置方式，多角度、多方面對征地農民的損失進行補償。可以重點突出社會保險安置，改變以往征地補償針對“地”補的觀念，把對“地”的補償與對“人”的補償結合起來，將貨幣補償、招工安置、土地入股、社會保障結合起來，從根本上解決失地農民的后顧之憂。

二是廣開就業渠道，妥善解決失地農民的就業問題。做好失地農民的就業安置工作是解決他們生產生活出路的根本保證，也是維護社會穩定的前提條件。因此，應加強農業轉移人口權益維護，健全農業轉移人口工會組織，依法保障農業轉移人口獲得合理的勞動報酬、休假休息和勞動保護的權利，逐步縮小農業轉移人口與城市工人的待遇差別。積極創新形式、拓展渠道，構建就業平臺，推進再就業援助，開發就業崗位，完善就業服務，盡快形成覆蓋城鄉的公共就業服務網絡，幫助農業轉移人口解決就業困難。要著重提高農民整體素質，通過實行“雙向選擇”的辦法，不斷加快農民市民化進程。政府及相關部門要從技能培訓、就業信息、稅收、信貸等方面給予政策扶持，促進他們充分就業，并鼓勵他們自謀職業或自主創業。

政府在征用農民土地時，也應充分考慮到村級集體經濟持續發展的需要，在征地的同時應同步批建相應地段，使村集體利用自身土地，發展適度規模的勞動密集型產業，吸收更多的失地農民從事二、三產業，或是通過興建住宅和商業用房，以優惠價格賣給農民，用于經營或出租，既保證了穩定的生活來源，也保障了失地農民“離土不離鄉，轉移不易地”，實現“在家門口就業”。

三是建設農民新區，實現土地的集約化管理。建立和完善以廉租住房、經濟適用住房和公共租賃住房為重點，以棚戶區改造為支撐，以城中村改造和舊住宅區綜合整治為補充的住房保障體系。增加財政對保障性住房建設投入，適當提高并嚴格落實土地出讓收益用于保障性住房建設的比例。完善保障性住房投融資機制，對保障性住房提供貼息貸款等金融支持。政府通過出臺貼息信貸、建設審批、資金支持等相關扶持政策，鼓勵和支持村屯集中建設農民新區，完善相關基礎設施建設。在方便管理的同時，集中大片土地，通過大力發展各類農民專業合作組織，實現土地的集約連片經營。同時鼓勵閑置勞動力大力發展二、三產業，增加農民收入。

四是健全社會保障，實現農民與市民同等待遇。為使失地農民老有所養、病有所醫，政府應進一步明確失地農民的城市居民身份，讓失地農民享有與城市居民同等的就業、醫療、養老等各項社會保障待遇，把失地農民逐步納入城鎮居民養老保險體系和醫療保險體系。對失地后通過各種渠道均未實現就業的農民，應納入城鎮居民最低生活保障體系進行救助。除此之外，將與企業建立穩定勞動關系的農業轉移人口納入城鎮職工基本養老和醫療保險范圍，解決農業轉移人口的工傷保險、大病醫療保險，完善社會養老保險跨區域接續方法。對因失地而失去生活保障的農業轉移人口，應無條件轉為城鎮人口，納入城鎮社會保險體系。多渠道多形式改善農業轉移人口居住條件，完善住房公積金制度，將與企業建立穩定勞動關系的農業轉移人口納入城鎮住房保障體系。

（作者單位：黑龍江省財政廳監督檢查局）

責任編輯：洪峰