完善財政支農(nóng)機制 推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

6月30日，中共中央政治局審議通過了深化財稅體制改革總體方案，拉開了新一輪財稅體制改革的帷幕。7月8日，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)形勢專家座談會上指出，“發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展”，并強調(diào)要“準(zhǔn)確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的平衡點、準(zhǔn)確把握近期目標(biāo)和長期發(fā)展的平衡點、準(zhǔn)確把握改革發(fā)展的著力點、準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善人民生活的結(jié)合點”。財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，既是財稅體制改革的重要內(nèi)容，又是針對經(jīng)濟(jì)運行中的突出問題實施的一項兼顧當(dāng)前和長期的重要政策。按照研討會安排，談兩點看法。

一、財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的著眼點

財政支農(nóng)既是財政政策的重要內(nèi)容，又是國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分。財政支農(nóng)政策既要服從于財政政策發(fā)展的要求，又要順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢要求，服從和服務(wù)于國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，既是對以往財政支農(nóng)工作的繼承和延續(xù)，又是現(xiàn)有財政支農(nóng)政策體系的拓展和創(chuàng)新。在新的形勢下，推進(jìn)財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，要著眼于兩個可持續(xù)，第一個可持續(xù)是財政支農(nóng)政策的可持續(xù)，第二個可持續(xù)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)。

（一）著眼于財政支農(nóng)政策的可持續(xù)。支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，向我們呈現(xiàn)了一個新的理念，為財政支農(nóng)體制機制的改革創(chuàng)新提供了新的契機。要通過支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，積極推動財政支農(nóng)改革創(chuàng)新，建立起符合科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展要求的更加完善的財政支農(nóng)政策體系。首先，方向要明確。要把財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，放到整個財稅體制改革的框架中來考慮、來謀劃，統(tǒng)籌研究財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的頂層設(shè)計和制度安排，使財政政策符合財稅體制改革的方向，體現(xiàn)改革的要求，落實改革的成果。其次，體制要完善。財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，涉及中央與地方、政府與市場、國家與農(nóng)民等多個主體，要建立完善定位清晰、權(quán)責(zé)匹配，能夠有效調(diào)動各方面積極性的支持體制。同時，合理劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，建立支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。此外，進(jìn)一步明確界定政府與市場的支農(nóng)邊界，充分發(fā)揮市場的決定性作用。第三，管理要有效。財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，目前很多政策還處于探索、試驗階段，落實效果如何，將直接影響后續(xù)整個政策體系的推進(jìn)。改革猶如逆水行舟，不進(jìn)則退。為此，要建立有力有效的財政支農(nóng)管理體系，提高政策落實的效率，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)各項試點，總結(jié)提煉可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗，逐步健全完善財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策體系。

（二）著眼于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)。財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，就是保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵豐富，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展的方方面面，但同時也有一些重點和底線。首先是糧食安全。糧食安全是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的底線，這一點絲毫不能動搖。確保國家糧食安全是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，要統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個市場，實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，把飯碗牢牢端在自己手上。其次是生態(tài)安全。生態(tài)安全是人類文明和可持續(xù)發(fā)展的底線，要切實保護(hù)好賴以生存的森林、草原、濕地、湖泊等資源，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、人類與自然和諧發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急，是要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)惡化、資源緊缺、環(huán)境破壞等問題，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息。第三是生產(chǎn)者與消費者共贏。農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不僅僅是保障糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量上的有效供給，而且要在質(zhì)量上，確保人民群眾“舌尖上的安全”、“餐桌上的安全”。要完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與農(nóng)產(chǎn)品消費者良性互動機制，實現(xiàn)生產(chǎn)者與消費者的和諧共贏。

二、財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展要找準(zhǔn)著力點

財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展不可能平均著力，面面俱到，要集中力量，突出重點，著力突破。

（一）找準(zhǔn)政策的重點。推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是一項復(fù)雜的社會管理工作，需要依靠全社會的智慧和共同努力。如何凝聚共識？重要的一點就是抓住群眾最為關(guān)注、直接受益的工作。比如，水土流失問題，全國有近1/3的土地面積存在不同程度的水土流失，其中包括3.6億畝耕地；又如，化肥和農(nóng)藥污染問題，我國是消耗化肥和農(nóng)藥最多的國家，單位面積農(nóng)藥用量已經(jīng)達(dá)到世界平均水平的3倍，很多地區(qū)都存在化肥和農(nóng)藥施用過量引發(fā)的污染問題；再如，畜禽糞污問題，養(yǎng)殖業(yè)逐步成為最主要的農(nóng)業(yè)污染源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工業(yè)廢水和生活廢水排放量的總和。針對這些問題，從今年起，中央財政進(jìn)一步突出重點，支持啟動了耕地修復(fù)保護(hù)、生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展等兩個方面8項試點工作。目前，相關(guān)試點地區(qū)已經(jīng)制定了實施規(guī)劃或方案，資金也基本落實到位，正在逐步展開。總的來說，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新戰(zhàn)略的實施，會涉及許多全新的政策領(lǐng)域，現(xiàn)有財政支農(nóng)政策體系，可能還無法覆蓋到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方方面面。因此，要突出重點，抓住關(guān)鍵，及時跟蹤總結(jié)試點情況，根據(jù)實踐反饋的信息，找到可復(fù)制、能推廣的可行辦法，及時完善政策體系。

（二）找準(zhǔn)適宜的路徑。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是一致的，但各地的實際情況千差萬別，要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定技術(shù)路線，制定針對性的政策。例如，對華北平原來說，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展最需要解決的就是地下水超采及其引發(fā)的一系列生態(tài)問題，解決這些問題，一靠控，控制繼續(xù)超采；二靠減，全面節(jié)約用水；三靠配，合理配置水資源，抓住了這幾個字，治理的思路，政策的框架就基本清楚了。再如湘江流域，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展最需要解決的是重金屬污染耕地問題，財政政策就要圍繞耕地的合理開發(fā)和持續(xù)利用著力，要進(jìn)行成本效益分析，比較改良土壤、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等措施哪些效果更好，爭取把錢更多地花在刀刃上。

（三）建立健全財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障機制。財稅體制在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。下一步，財政部門要圍繞國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，積極作為，一方面，不斷加大投入力度，提供真金白銀的財力支撐；另一方面，著力在體制機制上下功夫，改革完善政策舉措，抓緊建立健全財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障機制。

一是進(jìn)一步創(chuàng)新投入機制。首先，要在盤活存量的基礎(chǔ)上，重點在增量上下功夫，進(jìn)一步加大投入力度，新老政策疊加，新舊措施組合，打出支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重拳。第二，穩(wěn)步推進(jìn)涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，形成支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的合力。扎實推進(jìn)黑龍江省“兩大平原”整合試點，鼓勵有條件的地方加大整合創(chuàng)新力度，研究推進(jìn)中央層面的整合統(tǒng)籌。第三，撬動金融資本、社會資本支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步創(chuàng)新財政資金的投入方式，采取貸款貼息、補助獎勵、風(fēng)險補償、設(shè)立基金等方式，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，調(diào)動金融資本、社會資本的積極性。

二是建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的激勵機制。建立中央對地方、政府對市場、政府對新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的激勵機制。保持農(nóng)業(yè)補貼政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，著力提高補貼的精準(zhǔn)性、指向性。完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。探索ppp模式在支農(nóng)領(lǐng)域的運用，推行政府購買服務(wù)等投入機制。在堅持市場化和農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，通過機制創(chuàng)新和政策引導(dǎo)，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)范發(fā)展，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。

三是完善資金和項目管理機制。進(jìn)一步下放項目審批權(quán)限，增強地方政府的自主統(tǒng)籌能力和決策能力。在下放權(quán)限的同時，切實加強資金監(jiān)管，特別是發(fā)揮基層財政就地就近監(jiān)管作用，提高資金使用效益。創(chuàng)新項目建設(shè)與管護(hù)機制，讓農(nóng)民群眾廣泛參與到項目的選擇立項、組織實施、竣工驗收等環(huán)節(jié)，推行項目信息公開，完善項目資產(chǎn)建后移交管護(hù)制度，確保項目長期發(fā)揮效用。

四是健全部門協(xié)調(diào)配合的工作機制。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，本質(zhì)上也是現(xiàn)有管理職能，甚至利益關(guān)系的調(diào)整，財政部門要發(fā)揮職能作用，會同農(nóng)口及其他部門共同做好工作，采取聯(lián)席會議、情況通報、聯(lián)合驗收等多種方式，加強協(xié)調(diào)配合，努力形成合力。

五是健全政策評估機制。要將支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，納入到財政中期發(fā)展規(guī)劃。同時，圍繞財稅體制改革總體方案，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展總體要求，對現(xiàn)有財政支農(nóng)政策進(jìn)行全面系統(tǒng)的評估，按照“該改革的改革、該轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)型、該取消的取消”的原則，對一些歷史性、階段性、臨時性的政策進(jìn)行清理和調(diào)整；對于現(xiàn)行政策，建立健全績效評價和結(jié)果反饋機制；對于新設(shè)立的政策，制定明確政策目標(biāo)和實施期限。

（作者系財政部農(nóng)業(yè)司司長）