擺脫鄉鎮財政困境的若干建議

鄉鎮財政直接面對鄉村的農民群眾，在落實強農惠農政策、推進城鄉一體化等發展方面發揮著重要作用。農村稅費改革特別是取消農業稅后，鄉鎮財政“收錢”的職能淡化，“管錢”的職能強化，“發錢”的職能凸顯，其工作任務和運行環境發生了重大變化。

一、鄉鎮財政的現狀

近年來隨著社會主義新農村建設和城鎮化的進程，中央和省財政用于支持“三農”的資金規模越來越大，農村公共服務的內容越來越多，直接面向農村的轉移支付資金及各種涉農補貼的落實和管理由鄉鎮財政所承擔，工作任務更為繁重，面臨著不少新的問題和困難。

隨著農村改革發展特別是鄉鎮政府職能的轉變，鄉鎮財政職能發生了三個轉變，即由收支管理型向支出管理型轉變，由預算管理型向核算管理型轉變，由維持保障型向服務發展型轉變。與過去相比，鄉鎮財政原有的一些職能弱化，有些職能則明顯增強。

1.公共服務保障職能不斷強化。主要體現在鄉鎮財政發放各類惠農政策資金的數量和任務越來越大。據統計，我省共有25項惠農補貼，其中生產性補貼19項，社會性補貼6項。生產性補貼主要有糧食直補、農資綜合直補，以及玉米良種、春播地膜玉米、水稻良種、棉花良種、退耕還林（含糧食補助）、退耕還林后扶持補助、奶牛良種、能繁母豬、能繁母牛、農機具、測土配方施肥、大型水庫移民、能繁母豬保險、奶牛保險等各項補貼。社會性補貼包括農村義務教育“一補”資金及中職助學金、新型農村合作醫療、農村低保、五保戶、家電下鄉、汽車下鄉（含摩托車）等補貼。

2.會計核算職能日益增強。實施“鄉財鄉用縣監管”后，成立了農村財務服務中心，與財政所合署辦公，由財政所人員擔任會計，負責鄉鎮預算單位經費管理和村級資金管理，以及轉移支付資金、新農村建設方面的專項資金管理，全權代理鄉村賬務，集中時間對外辦公，定期進行賬務公開，通過代管方式發揮監督作用。推行“村財村用鄉代管”，對村級組織運轉資金和村集體資金實行代理記賬。

3.涉農項目資金監管任務明顯加強。隨著公共財政體制的逐步完善和城鄉統籌政策措施的落實，通過鄉鎮財政撥付的新農村建設、救災、涉農補貼、村級組織運轉財政補助資金等逐年增加，鄉鎮財政承擔的基礎管理和資金兌付工作量明顯加大，支出管理任務越來越重。

二、新形勢下鄉鎮財政面臨的困難

1.鄉鎮責大權小，正常運轉難。鄉鎮政府是責大權小的政府，承擔了太多的工作任務。“上面千條線，下面一根針”，許多事情最終都要落實到鄉鎮。許多鄉鎮財政沒有穩定的收入來源，鄉鎮財政收入難以滿足群眾對社會事業發展的要求。

2.可用財力少，公共服務難。鄉鎮財政可支配財力少，但鄉鎮事權比以前有所增加，例如，農村公益事業建設、社會保障支出、農村衛生、義務教育“兩免一補”政策等等，支出的壓力很大。在鄉鎮財政保支出、保運轉的壓力下，根本無力提供農村公共服務和公共產品。

三、擺脫鄉鎮財政困境的幾點建議

1.積極培植鄉鎮財源，進一步增強鄉鎮財政實力。發展農村經濟，培植鄉鎮財源是鄉鎮各項工作的“牛鼻子”，是鄉鎮財政擺脫困境的根本出路。一是要加快推進農業產業化，夯實基礎財源。按照有所為、有所不為的原則，充分發揮當地資源優勢和區域優勢，發展地方特色名優農產品，并通過政策引導、生產扶持、系列服務等措施，引導農民由零星分散的小規模經營向集中連片的大規模經營轉變。在此基礎上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業，提高農產品的商品轉化增值率，提高農業對財政收入的貢獻率。二是要加快發展民營經濟，建設新興財源。要全力優化經濟發展環境，結合現有鄉鎮企業的轉制，大力開展招商引資活動，加快發展個體私營經濟，盡快建立多種經濟成分、多種經營形式競爭發展的格局，不斷提高來自民營經濟的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉鎮財源結構。三是要穩步推進小城鎮建設，開辟財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進、穩步發展”的原則，規劃建設出既能帶動經濟發展，又能突出區位、資源、產業優勢的小城鎮。應用市場化運作手段，吸引外來資本、當地民間資本參與小城鎮開發，通過引商入市、以市活商、以商促貿、以貿活財，不斷增加工商稅收，涵養并壯大新的后續財源。同時，要抓好土地出讓收益、基礎設施建設收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。

2.完善財政管理體制，進一步調動鄉鎮聚財理財積極性。一是上級財政在與縣鄉財政分割財力時要堅持“財力向下傾斜、缺口上移”，以事權劃分財權，以財權決定事權，最大限度地照顧鄉鎮財政的利益，確保鄉鎮政權的正常運轉和各項事業的健康發展。二是全面實行綜合預算管理。要從加強鄉鎮預算外資金管理、緩解財政困難狀況、集中財力辦大事的目的出發，對預算內外資金實行統一管理、統一核算、統籌安排、綜合平衡。三是逐步規范轉移支付辦法。市級政府要在上級財政轉移支付的基礎上，通過建立規范的轉移支付辦法，對各鄉鎮財政收入進行必要的調節，逐步縮小鄉鎮之間的財力需求差異，均衡各鄉鎮公共服務水平，確保每個鄉鎮都有履行職能所需的基本財力。四是按照市場經濟發展的要求，著眼構建鄉鎮公共財政支出模式，建立有效的鄉鎮財政支出約束機制。

3.調整理順鄉鎮財稅征管體制，進一步提高鄉鎮收入水平。一是要理順財稅征管體系。要從有利征收、管理，有利調動各級政府發展經濟和組織收入的積極性出發，在財政、稅務部門之間建立一種結構合理、配置適當、程序嚴密、制約有效的財稅運行機制。二是明確工作主體，將國、地稅任務落實到職能部門，減少征收成本。根據鄉鎮實際情況將稅源核查清楚，重新下達任務。稅務部門應是完成國稅、地稅的主體職能部門，應將此項任務從鄉鎮卸下來落實到稅務部門，鄉鎮只是協助稅務部門完成國、地稅收繳工作，這樣既可極大地緩解鄉鎮財政壓力，又可杜絕稅務部門個別工作人員利用職務之便謀取非法收入。

4.以推進機構改革為途徑，大力壓縮鄉鎮財政支出。一是推進鄉鎮機構改革。二是加快推進事業單位的改革。按照公益性職能與經營性服務分開的要求，對承擔公益性職能的事業單位，所需經費由鄉鎮財政承擔；對兼有公益性和經營性的事業單位，逐步削減財政補貼；對非公益性的事業單位，則采取市場化運作的手段，逐步推向市場。事業單位機構設置和人員配備要立足實際，宜合則合，宜撤則撤，不強行上下對口。三是推進教育體制改革。按照“規模、效益”的原則，根據生源數量和分布情況，合理調整和規劃教育布局，適當集中辦學，實現教育資源的優化配置，營造良好的外部環境，引導社會辦學，鼓勵民間資本投入教育領域。四是采取小村并大村，擴大村級規模，村組干部交叉兼職等辦法，減少村組干部，控制報酬標準，減少村級支出。

5.妥善清理鄉鎮債務，進一步防范財政風險。首先要建立領導責任制。各級黨政領導特別是縣、鄉領導要高度重視鄉鎮債務的危害性，切實把債務工作抓緊抓好。要樹立“增收是政績、消化債務也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁，度過三年就換屆”的消極應付思想。把債務列入鄉鎮主要領導離任審計內容，對決策失誤，造成重大經濟損失的，要追究領導責任。其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉鎮債務的基礎上，按債務的來源、用途和現狀，區別不同債務情況，制訂相應的償還債務計劃。每年的償債計劃要納入鄉鎮綜合財政預算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉鎮自籌一點”的辦法建立鄉鎮償債準備金，用于償還由鄉鎮財政承擔的到期債務。第三，要積極主動消化債務。通過拍賣方式盤活鄉鎮資產及資源，解決部分債務。同時，上級財政和有關部門要加大轉移支付或專項補助力度，給予鄉鎮政府必要的資金援助（包括貼息）。金融部門也應積極幫助鄉鎮，對貸款實行停息掛賬，免除部分債務。第四，要嚴格控制新增債務。鄉鎮政府必須嚴格按照國家的規定，一律不準對外提供任何經濟擔保。鄉鎮經濟和社會事業的發展要堅持量力而行的原則，根據財力發展，不得打赤字預算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設項目。

（作者單位：吉林省洮南市呼和車力蒙古族鄉財政所）

責任編輯：湯星頤