堅定改革創新思維扎實推進財政支農工作

當前，我國已進入推動農村改革和農業現代化發展的關鍵時期。做好新時期財政支農工作，必須要有全局思維、整體意識和大局眼光，堅定改革創新思維，堅持可持續發展理念，把中央關于新時期農業農村工作的各項要求落到實處。

一、建立健全支農投入穩定增長機制

需要重點把握好三個關系。一是取消掛鉤和加大力度的關系。黨的十八屆三中全會明確要求，“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。中央強調，財政再困難也要優先保證農業支出，開支再壓縮也不能減少“三農”投入。這為我們打了一針強心劑，吃了一顆定心丸。二是擴大增量和用好存量的關系。在積極爭取加大支農投入增量的同時，也要下功夫抓好存量資金的使用管理。進一步優化結構，加快執行，盤活存量，充分挖掘政策潛力，提高資金使用效益。三是財政投入和社會投入的關系。解決“三農”問題，財政資金不能“包打天下”。讓社會資本投入農業，首先得讓農業變成“賺錢產業”。其次，財政政策要積極發揮引導作用。如通過獎補，采取貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等方式，對相關項目予以直接支持；建立合作機制，采取購買服務、公私合營等手段，把財政資金與社會資金捆綁起來，實現共同投入；打造平臺，加強規劃引導和具體指導，建立公平、公開、公正的競爭機制，提供及時有效的信息服務。

二、支持實施農業可持續發展新戰略

支持實施農業可持續發展新戰略，是財政支農政策的重大創新，也是財政支農部門下一階段的中心工作，需要共同努力，將其打造為財政支農的品牌工程、亮點工程。一是突出重點。促進農業可持續發展既是一套理念，也是一項戰略，內涵很豐富，涉及面很廣。在具體落實中，各地要結合實際，有側重地抓好政策性強、影響力大的工作。二是統籌兼顧。要按照“積極穩妥、安全可控、試點先行”的原則，統籌推進相關政策的落實。既要讓農業“休養生息”，又要保住糧食和主要農產品供給，既要積極推進試點政策，又要保護農民的切實利益，合理把握試點的覆蓋范圍、支持方式、時間步驟、宣傳力度等。三是抓緊落實。一些試點政策涉及農業生產方式的調整，一定要在進入生產季節之前，提前謀劃、提早部署、盡快啟動。

支持農業“休養生息”政策。主要是支持開展耕地修復保護和生態友好型農業發展八項試點。第一，支持啟動重金屬污染耕地修復試點。今年，在湖南省的長株潭地區先行試點，采取農作物種植結構調整、土壤改良改性等措施，促進實現耕地的合理開發和永續利用。其他有關省份也要積極研究，為下一步工作做好政策儲備。第二，支持啟動新一輪退耕還林工程。今年，計劃先在部分地區安排退耕還林還草任務，今后逐步將25度以上的陡坡耕地退耕還林還草。有關省份要組織引導符合條件的農戶申報退耕還林還草任務。要以縣為單位相對集中，采取競爭立項方式，優先安排農民意愿強烈、縣鄉政府有積極性的縣先期實施。要將退耕范圍落實到土地利用現狀圖上，做到實地與圖表一致。第三，支持開展華北地下水超采綜合治理試點。今年在河北省黑龍港流域先行先試，要堅持政策引導與農民自愿相結合的原則，增加試點地區農民就業和收入，保障農民群眾利益。第四，支持開展濕地生態效益補償和退耕還濕試點。退耕還濕試點先行在東北省區開展。各試點省要認真組織編制實施方案，劃定政策實施范圍。第五，支持啟動實施機械化深松整地和秸稈還田試點，廣泛推行保護性耕作技術。機械深松作業整地要因地制宜，按照技術作業規范開展。秸稈還田重點要探索更有效的還田技術和模式，各省財政部門要會同農業部門遴選出適合本地作物品種和氣候、土壤條件的還田技術。第六，支持開展施用配方肥試點。各地要突出發揮大戶、專業合作社的規模和組織化優勢，根據當地農業農村發展階段和科學施肥水平，因地制宜開展個性化的技術服務，加快配方肥推廣。同時，探索建立農企合作有效機制，調動和發揮供銷社等農資經營主體的積極性，推進縣、鄉、村整建制施用配方肥。第七，開展畜禽糞污等農業農村廢棄物綜合利用試點。區分不同畜禽品種、不同技術路線和不同適合生物發酵氣候條件，選擇若干畜牧業大縣，在規模化養殖場或集中飼養區域，配套建設糞污廢棄物綜合處理設施。第八，推廣應用旱作農業技術，支持使用高標準農膜和殘膜回收。推行以舊換新，換用的新膜要達到0.01毫米以上，不使用達標膜不給予補助。地方財政部門也要積極支持殘膜機械研發和推廣。

支持農林生態建設政策。第一，支持草原生態保護。各有關省區今年下半年到明年上半年要對草原生態保護獎勵補助政策進行全面評價，總結經驗，查找問題，爭取在第一輪支持政策到期前，研究提出下一輪政策措施。此外，南方草山草地有很大的飼草利用潛力，要在充分保護生態環境的條件下，積極探索可利用的方式和途徑，推動牲畜品種結構調整和草糧替代，為保障糧食安全提供更大余地和空間。第二，支持現代林業建設。繼續支持鞏固退耕還林成果，解決退耕地區長遠生計問題。安排資金穩步支持實施天保工程二期方案，保護國家天然林資源，促進林區社會正常運轉。進一步完善森林生態效益補償制度，健全補償標準動態調整機制。加大對造林、林木良種、森林撫育投入力度，擴大補貼規模，完善林業補貼政策。第三，支持水資源保護。站在保障國家水安全的高度，切實加強水資源開發保護。對水資源過度開發區、地下水超采區、生態脆弱區，必須統籌考慮水利建設和生態建設的關系。把水資源平衡論證作為工程建設的先決條件，對于沒有水源保證的地區，絕不能盲目擴大灌溉面積。進一步加大國家水土保持重點建設工程支持力度。支持實施最嚴格水資源管理制度。

三、支持提升糧食和農業綜合生產能力

支持加快水利改革發展。第一，堅持重點縣建設模式，分區域、分重點、規模化、集中連片推動高效節水灌溉、“五小水利”工程建設、農村河塘整治、1—5萬畝灌區配套改造等工作，統籌整合資金支持實施全國高標準農田建設總體規劃。各地在小農水重點縣的遴選上，要堅持競爭立項、績效考核、項目審批權限下放等行之有效的好做法，優先安排工程質量好、增產潛力大、積極性高的縣。要采取積極有效措施，加快預算執行進度，完善績效評價機制，推行政府購買服務，引入中介機構或第三方進行專項評價，進一步創新農田水利建設管理模式，健全完善風險防控機制，強化資金使用監管。第二，管好用好從土地出讓收益中計提的農田水利建設資金。各地要認真落實好財政部關于規范和加強計提資金管理的文件要求，在安排使用這項資金時，要統籌考慮農田水利工程維修養護、抗旱應急水源工程和引提水工程建設等方面的支出，著力發揮中央統籌資金效益。第三，抓好“節水增糧行動”。中央財政將調整優化項目布局，鼓勵有條件的地區、有積極性的地區多干快干。東北四省區應按照已簽訂的責任書，完善措施，落實投入，確保完成四年總目標。第四，支持實施農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點，落實小型水利工程管護主體、責任和經費，提高農民、農民合作組織和村集體組織參與項目建設管理的程度。要及時跟蹤指導試點情況，對試點情況進行績效考核。此外，要加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策，深入推進農業水價綜合改革，加快建立灌排工程良性運行機制。

落實完善農業補貼政策。進一步完善農業補貼具體操作辦法，調整優化補貼方式，提高補貼的精準性和指向性。第一，繼續實施農作物良種補貼政策，改進補貼發放辦法。地方可根據實際情況繼續實行補貼資金與播種面積掛鉤的方式，在保證補貼資金安全和落實到戶的條件下，探索更高效便捷的資金結算方式，提高補貼的精準性和指向性，進一步提升政策實施效果。第二，加大農機購置補貼力度，完善補貼運行機制，推行“全價購機、按比例補貼購機農民”的辦法，繼續推進農機報廢更新試點。各地財政部門可根據實際需要，統籌安排農機購置補貼資金，重點突出購置環節。第三，逐步建立農產品目標價格補貼制度。今年，財政部將啟動新疆棉花目標價格補貼試點，開展糧食、生豬等農產品目標價格保險試點。要積極做好政策銜接和配合，形成政策合力。

支持促進農業生產經營體系創新。繼續大力創新和完善支農政策措施，加快構建立體式、復合型現代農業經營體系。要積極支持各類新型農業生產經營主體發展，推動支農項目與符合條件的主體廣泛、有效對接，推動農村土地流轉，鼓勵發展適度規模經營，建立健全財政補助機制、市場引導機制、利益聯結機制等。在此基礎上，突出抓好兩項試點。第一，穩步推進財政支持農民合作社創新試點。這項試點的主要目標是“培育新主體、探索新機制、拓展新領域”。今年是試點實施的第二年，也是試點取得預期成效的關鍵階段。試點省份一定要大膽探索、先行先試，因地制宜地采取一些創新的措施和手段。第二，擴大農業生產全程社會化服務試點范圍。開展試點時，要堅持選擇主要糧食品種，針對從耕種收到產地初加工的關鍵環節，按照市場化運作思路，調動服務組織積極性，比如，探索引入競爭機制，在同一個試點區域內，可有兩個或兩個以上服務組織承擔同類服務工作，同時充分尊重農戶意愿，強化對服務結果的績效評價。

完善支持現代農業生產發展政策。第一，堅持中央指導、地方選項，不改變資金項目的管理方式，充分賦予地方自主權。第二，堅持突出重點、集中投入。要重點抓住幾個具有代表性的優勢特色主導產業和關鍵環節，堅持集中連片推進、集中資金投入、集中力量辦大事。在產業和環節選擇上，適當統籌考慮省級層面的規劃布局和縣級層面的具體需求。要繼續加大對糧食產業的投入，主產省必須扶持糧食產業，非主產省也鼓勵發展糧食產業。第三，堅持整合資金、擴大效應。進一步強化這項資金的平臺作用，整合和統籌各方面資金，做大做強產業投入規模。同時，要積極探索創新整合機制和手段，讓整合的措施更實在、更有效。第四，堅持加強管理、規范運行。加強與農口部門的合作與配合，調動部門的積極性，共同提高管理水平。加強資金監管，深入查找問題，落實整改，健全機制。與此同時，各地要以現代農業生產發展資金為平臺，進一步探索資金投入使用管理的新機制，在新的起點上賦予這項政策新的活力。

支持保障農產品質量安全。一方面，加強工業污染的控制和治理，加強農業投入品生產企業的監管，嚴格農業投入品安全標準，從源頭控制住農業的外部污染。另一方面，要從農業內部著手，把農產品質量安全作為轉變農業發展方式的關鍵環節，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“餐桌上的安全”、“舌尖上的安全”。各地要強化屬地責任，落實監管任務，重點推進農業標準化生產和監管能力建設，包括加大肉牛肉羊規模化飼養支持力度，將肉牛肉羊母畜養殖場納入扶持范圍；加大力度支持開展農產品生產原產地和主要流通市場渠道抽樣檢測，農藥、化肥等投入品管理，畜禽屠宰環節監管以及農產品質量安全追溯體系建設等。同時，支持“菜籃子”產品生產，提高主要農產品應急供應能力和質量安全水平。

支持農業防災減災。加強對災害的預測預判，做好預案，積極應對，提高防災減災工作的靈活性和主動性。同時，繼續大力支持動物疫病免疫、撲殺、無害化處理以及基層防疫員補助等工作，推進病蟲害綠色防控和統防統治。支持落實《全國抗旱規劃實施方案（2014—2016年）》和《全國山洪災害防治項目實施方案（2013—2015年）》兩個規劃，全力做好支持防汛抗旱工作。支持林業有害生物防治、邊境森林防火隔離帶建設，提升林業防災減災能力。支持氣象防災減災體系建設，引導支持人工影響天氣工作，發揮氣象防災減災作用。

四、做好財政扶貧開發工作

著力提高資金使用精準度。處理好區域發展和精準扶貧的關系，在支持做好扶貧開發十項重點工作、推進區域統籌發展的基礎上，實施精準扶貧。國家將制定統一的扶貧對象識別方法，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡。在此基礎上，財政專項扶貧資金要與貧困識別結果相銜接，把資金精確瞄準扶貧對象，以激發扶貧對象內生動力、增強扶貧對象自我發展能力為目標，進一步優化扶貧項目設計，實行產業發展扶持到村到戶、生產生活條件改善到村到戶、致富能力提升到村到戶，確保做到“扶真貧”、“真扶貧”。

積極探索資金使用機制創新。中央財政將強化以結果為導向的資金分配機制，資金分配與扶貧開發工作考核、資金績效評價結果掛鉤，并大幅提高獎勵資金的規模。省級也要全面建立考核評價體系，把對市、縣的考核和評價結果作為資金分配的重要因素，增強財政專項扶貧資金正向激勵作用。積極探索有效機制，把資金安排與扶貧目標任務和減貧效果結合起來，積極推行以獎代補、先建后補、民辦公助等競爭機制，優先支持積極性高、脫貧愿望強、扶貧工作做得好、資金使用規范的貧困地區和扶貧項目。各地要認真分析本地貧困分布、致貧因素等情況，制定實施方案，安排一部分專項扶貧資金，整合一部分涉農資金，集中力量解決一些突出貧困問題，打造財政扶貧工作新亮點。

切實推進項目審批權進一步下放到縣。要及時清理有關規定，不能以任何名義設置項目審批權限，或變相限制縣級自主確定資金扶持項目的權力。省、市要盡快將工作重心轉變到強化資金和項目的監管上來，加強對縣級的考核、檢查，切實承擔起資金監管責任。“陽光是最好的防腐劑”，各地要制定實施細則，全面推進信息公開，健全公告公示制度，保障財政專項扶貧資金在陽光下運行。同時，要積極探索第三方監督、基層組織就地就近監管、扶貧對象積極主動參與管理等做法，構建常態化、多元化的監督機制。

繼續做好財政專項扶貧重點工作。擴大貧困村互助資金試點范圍，推進雨露計劃實施方式改革。積極支持興邊富民行動，完善少數民族特色村寨保護與發展試點政策，促進人口較少民族發展。繼續做好扶貧貸款財政貼息工作，鞏固以工代賑、國有貧困農場和林場扶貧、“三西”建設等工作成果。完善中央彩票公益金支持革命老區扶貧開發機制。推動貧困地區產業發展基金正式成立運營。

五、改革創新財政支農體制機制

推動涉農資金整合統籌。按照“先易后難、以點帶面、上下聯動、逐步推開”的原則，穩步推進涉農資金整合統籌，著力構建科學的涉農資金管理體系。第一，推進預算執行環節的整合，賦予地方更大的整合自主權。一方面，推動項目審批權限下放。直接面向農村基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的涉農事項，下放地方和基層管理。另一方面，進一步修訂完善管理規章制度，做好涉農資金整合的制度配套。此外，要繼續鞏固現有整合平臺，突出以農田水利建設為重點，對相關資金進行整合統籌，集中力量成規模推進高標準農田建設。第二，穩步推進預算編制環節的整合，從源頭上進行涉農資金的清理歸并。今年，財政部對中央財政專項轉移支付項目進行了歸并。各地也要參照中央財政的做法，加大預算編制環節的整合歸并力度。目前，對能夠整合的項目盡量予以歸并和規范。對于打捆、拼盤式的歸并項目，要抓緊制定整合后的管理辦法，按照一個辦法進行分配、管理。第三，積極支持開展整合的試點試驗，探索創新涉農資金整合的有效方式。繼續下大力氣推進黑龍江省“兩大平原”整合試點，加快實施試點相關工作。要邊干邊總結，及時提煉出可復制、能推廣的經驗。第四，探索建立支農事權與支出責任相適應的制度，健全完善支農政策體系。一方面，通過涉農資金整合，進一步優化組織結構，理順職責關系，加快職能轉變。另一方面，在涉農資金整合過程中，同步探索劃清中央與地方的事權，促進調整完善中央和地方的支出責任。

完善財政支農預算管理體制。第一，探索實行中期財政規劃管理，編制三年滾動預算，建立跨年度的預算平衡機制，提高支農預算編制的前瞻性和科學性。第二，抓好支農支出的預算執行，強化預算編制與執行掛鉤機制，加大考核獎勵力度，加強結余結轉資金的統籌使用，做好項目組織實施的各項前期準備工作，提高支農支出預算執行的均衡性、有效性。第三，加強對財政支農資金使用的追蹤問效，指導農口部門開展績效目標填報和績效評價試點，做好中央對地方專項轉移支付的績效評價，進一步完善評價指標體系，加強評價結果的公開及應用。第四，穩步推進農口部門預決算公開，加大“三公經費”公開力度，不斷細化公開內容。

支持新疆兵團和氣象行業改革發展。第一，支持完善新疆兵團預算管理體制改革。深刻領會新時期中央對兵團的職能定位，結合財政管理的要求和兵團發展實際，研究探索兵團預算管理體制機制，進一步推動兵團加強財政財務基礎工作，為兵團履行使命提供財政保障。第二，支持加快氣象事業改革發展。支持氣象部門推進氣象業務、氣象服務和氣象管理等方面的體制改革。支持大力發展現代氣象業務，全面推進氣象現代化。重點支持為農服務“兩個體系”建設和人工影響天氣，發揮氣象在農業生產、生態文明建設和應對氣候變化方面的基礎保障作用。

支持推進國有林場、林區改革。繼續安排試點資金，對國有林場解決分離辦社會和林場職工社會保障問題予以補助，促進國有林場理順管理體制，搞活經營機制。結合東北、內蒙古重點國有林區全面停止天然林商業性采伐，逐步轉變森工企業的采伐職能，理順資源管理體制，精簡森工企業機構和人員，維護林區社會穩定，中央財政將研究予以適當支持。

六、加強涉農資金使用監管

要本著對事業負責、對農民負責的態度，牢固樹立科學管理理念，切實改革管理機制，改進管理手段，堅決杜絕發生違規違紀問題。一是抓制度建設。既要將權力關進制度的籠子，規范權力運行，又要按照服務于政策落實、方便地方操作的原則，科學設計制度體系。今年，財政部將制定或重新修訂一些支農專項資金的管理制度。各地區也要及時跟進，結合實際修訂完善省級的管理制度，指導基層做好與上級規章制度的銜接和配套。二是抓制度執行。制度要有用，關鍵靠執行。一方面，要強調有法必依，照章辦事，增強制度的嚴肅性和約束性。另一方面，要依據制度，強化監督檢查。既要借助外力，積極配合審計、財政監督、紀檢監察等部門開展檢查，更要主動作為，切實加強對一些重大專項、重點項目的監管。三是抓手段創新。要因地制宜探索采取更加科學、更為有效的監管手段，合理運用現代化的技術手段，不斷提高財政支農資金管理的科學化、規范化、信息化水平。此外，要進一步發揮基層就地就近監管作用，建立健全上下級之間更加順暢、高效的聯動監管機制。

責任編輯：宗宇翔