明光市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與思考

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要舉措，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。積極培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)、加速推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容。本文結(jié)合安徽省明光市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，就此提出相關(guān)建議。

一、明光市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在保留土地承包權(quán)的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式的流轉(zhuǎn)交易。安徽省明光市早在家庭承包責(zé)任制初期，就有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)時(shí)主要是在農(nóng)戶之間為便于耕作進(jìn)行的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)包，流轉(zhuǎn)面積少范圍小。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是上世紀(jì)九十年代以來，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式也隨之變化，一家一戶以家庭經(jīng)營(yíng)為主要形式的生產(chǎn)方式已經(jīng)不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢(shì)。截止到2013年7月，全市土地流轉(zhuǎn)總面積（包括耕地、山場(chǎng)、水面等）27.6萬畝。其中，流轉(zhuǎn)50畝以上的11.8萬畝，包括耕地8.37萬畝、山場(chǎng)1.38萬畝、水面2.05萬畝。

從流轉(zhuǎn)情況看，明光市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下特點(diǎn)：

一是土地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已不僅局限于承包農(nóng)戶之間，社會(huì)工商企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、城市居民等也參與了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化，目前全市流轉(zhuǎn)在500畝以上的大都是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、合作社、非農(nóng)居民。

二是土地流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)多樣化。從調(diào)查情況看，土地流轉(zhuǎn)形式有租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等多種形式，其中以轉(zhuǎn)包、租賃為主，占到流轉(zhuǎn)面積的82.99%。

三是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模趨于擴(kuò)大化。目前全市土地流轉(zhuǎn)面積在50畝以上的占流轉(zhuǎn)總面積的42.75%，500畝以上的已有 27戶，1000畝以上的有21戶，面積最多的達(dá)到2600畝。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大，有力地促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

四是土地流轉(zhuǎn)期限逐漸長(zhǎng)期化。從調(diào)查情況看，流轉(zhuǎn)期限3年以上的面積已達(dá)6.32萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的22.9%;流轉(zhuǎn)時(shí)間10年以上的有4.5萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的16.3%。

五是土地流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)發(fā)生變化。上世紀(jì)九十年代，一些村級(jí)組織和農(nóng)戶為了完成稅費(fèi)上繳任務(wù)或避免土地撂荒受罰，把土地?zé)o償甚至“倒貼皮”轉(zhuǎn)包給別人，土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅沒有收益，反而成為一種負(fù)擔(dān)。近年來，實(shí)行了糧食貼補(bǔ)政策后，農(nóng)民種糧的積極性高漲，加快了結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)步伐，土地產(chǎn)出效益明顯提高，不論是村社集體組織規(guī)模流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)戶自主進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其動(dòng)機(jī)都是為了增加收入。

六是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格呈逐年提高的趨勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由2010年前的每畝不到100元上漲到現(xiàn)在的畝均500元以上，最高的已達(dá)到每畝860元。

二、明光市推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的主要做法

1.建立市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。

2010年，明光成立“明光市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，制定土地流轉(zhuǎn)的管理制度和規(guī)程，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開展土地流轉(zhuǎn)的信息搜集與發(fā)布、價(jià)格評(píng)估等工作。同時(shí)成立“明光市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)”，負(fù)責(zé)調(diào)解仲裁土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生的矛盾糾紛。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳、咨詢、供求信息，登記發(fā)布合同審查、鑒定、備案管理和項(xiàng)目申報(bào)。各村建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，及時(shí)上報(bào)土地流轉(zhuǎn)的信息和土地流轉(zhuǎn)的意向。

2.出臺(tái)《明光市關(guān)于加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn) "推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》。

明確了土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想和基本原則，鼓勵(lì)支持各類主體參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建立和改善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)扶持。

3.制定并發(fā)布了土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格。

2012年底，明光市按照科學(xué)測(cè)算、現(xiàn)實(shí)比較和幅度遞增相結(jié)合的要求，根據(jù)南北土壤性質(zhì)、種植模式、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平以及區(qū)位特點(diǎn)等實(shí)際情況，制定并發(fā)布了土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格。

4.開展了全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)范試點(diǎn)村工作。

2012年，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，明光市印制了全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本3萬份，召開了由全體農(nóng)經(jīng)工作人員參加的土地流轉(zhuǎn)工作專題會(huì)議，在滁州市率先開展了土地流轉(zhuǎn)規(guī)范試點(diǎn)村工作，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站至少選擇1—2個(gè)村，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶全部簽訂規(guī)范性的流轉(zhuǎn)合同，明確農(nóng)經(jīng)工作人員的工作職責(zé)，嚴(yán)肅土地流轉(zhuǎn)的工作紀(jì)律，并將試點(diǎn)村的工作績(jī)效作為農(nóng)經(jīng)年終考核的重要指標(biāo)。

5.創(chuàng)新了土地托管的流轉(zhuǎn)模式。

2012年，明光市古沛鎮(zhèn)農(nóng)技站充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，率先在全市開展了土地托管業(yè)務(wù)，農(nóng)戶以每畝350元左右的價(jià)格（低于正常的生產(chǎn)成本）將土地托管給農(nóng)技站，農(nóng)技站從育苗到栽種、田管、收獲一條龍服務(wù)，并且保證產(chǎn)量（低于保證的產(chǎn)量負(fù)責(zé)賠償），確保農(nóng)戶以最少的投入獲得最大的收益。2012年托管土地900畝，2013年擴(kuò)大到1500畝以上。這種流轉(zhuǎn)新形式的出現(xiàn)，賦予了土地流轉(zhuǎn)的新內(nèi)容，目前呈積極擴(kuò)大推廣的趨勢(shì)。

三、制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素

1.思想觀念未轉(zhuǎn)變，存在“戀土”情結(jié)。許多農(nóng)民還沒有認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)是整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)、拓寬增收渠道的有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊祖輩賴以生存有限收入的土地，特別是隨著農(nóng)業(yè)稅全面取消、種糧補(bǔ)貼不斷增加，農(nóng)民把土地看得更加珍貴，認(rèn)為土地只要在自己手中，就能享受到國(guó)家補(bǔ)貼。有很多農(nóng)戶因?qū)φ呃斫獠煌笍兀瑩?dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地承包權(quán)，因此，有的農(nóng)戶隨意種植農(nóng)作物，即使產(chǎn)量、收益較低，也不愿流轉(zhuǎn)土地。

2.重視程度不夠，思想認(rèn)識(shí)存在偏差。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作調(diào)查研究不足、情況不清、引導(dǎo)不力、認(rèn)識(shí)不到位，未能將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作列入重要議事日程，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作持消極觀望態(tài)度，因此目前土地流轉(zhuǎn)大多以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。

3.土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。由于法律意識(shí)淡薄，大多農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)一般多以口頭協(xié)議代替書面合同，有些即使簽訂了書面合同也不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站鑒證，雙方利益缺乏法律保護(hù)。目前全市簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的僅占總流轉(zhuǎn)面積的19.6%。

4.服務(wù)管理不到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村尚未健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前承擔(dān)此項(xiàng)工作的農(nóng)經(jīng)部門，其地位與監(jiān)管職能不相匹配，在日常服務(wù)和監(jiān)管方面工作乏力，對(duì)違法違規(guī)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能發(fā)揮真正的監(jiān)管作用。

5.土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生。一是因流轉(zhuǎn)價(jià)格造成的糾紛。如明光市潘村鎮(zhèn)的一土地流轉(zhuǎn)戶，從2005年開始流轉(zhuǎn)土地大面積種植糧食，當(dāng)時(shí)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是每畝每年不足100元，現(xiàn)在因糧食價(jià)格和近期土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格均大幅度上漲，農(nóng)民認(rèn)為按開始的約定價(jià)格繼續(xù)流轉(zhuǎn)下去很不合算，于是大家“團(tuán)結(jié)起來”，在合同未到期的情況下，于2012年把土地“搶”了回來。因涉及戶多面廣“法不責(zé)眾”，處理起來相當(dāng)困難。二是因自然災(zāi)害等原因造成的糾紛。部分流轉(zhuǎn)土地的種糧大戶，因天氣、自然災(zāi)害等原因，近幾年虧損時(shí)有發(fā)生，特別像今年發(fā)生的特大干旱，少的每年損失幾萬，多的幾十萬、上百萬，因此，拖欠農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，更有甚者單方面終止合同，將土地強(qiáng)行退還給農(nóng)民的情況均有發(fā)生。也有的單方面違約，降低流轉(zhuǎn)價(jià)格，給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上造成損失，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

四、加快土地流轉(zhuǎn)的建議

1.進(jìn)一步強(qiáng)化政策宣傳和引導(dǎo)。廣泛宣傳國(guó)家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策和法律法規(guī)，特別是十八屆三中全會(huì)精神以及各級(jí)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的傾斜優(yōu)惠政策，使之家喻戶曉，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的顧慮，使農(nóng)民真正看到土地流轉(zhuǎn)的好處。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法。一是切實(shí)把加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作擺上重要工作日程，提高土地流轉(zhuǎn)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年終效能考核中的比重。政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按流轉(zhuǎn)面積和規(guī)范程度可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。二是制定切實(shí)可行的、具體的扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策。如安徽明光出臺(tái)文件規(guī)定：降低補(bǔ)貼起點(diǎn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，對(duì)200畝以上流轉(zhuǎn)期限3年以上的新增規(guī)模流轉(zhuǎn)大戶一次性給予每畝50元補(bǔ)貼;對(duì)500畝以上流轉(zhuǎn)期限3年以上的新增規(guī)模流轉(zhuǎn)大戶一次性給予每畝100元的補(bǔ)貼;對(duì)土地轉(zhuǎn)出較多或全部轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶給予一定的優(yōu)惠政策，真正提高農(nóng)戶自覺流轉(zhuǎn)土地的積極性;同時(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)大戶給予支農(nóng)項(xiàng)目上的傾斜扶持等。

3.進(jìn)一步擴(kuò)大培育土地流轉(zhuǎn)主體。通過開展招商引資，鼓勵(lì)工商資本投資農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶帶頭土地流轉(zhuǎn)。積極培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，逐步形成以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補(bǔ)充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

4.進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)體系和管理平臺(tái)建設(shè)。依托市鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門，組建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，全面抓好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查等日常工作。財(cái)政拿出一定的資金，建立全市土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立市、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)軟件管理系統(tǒng)，實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)管理;積極創(chuàng)造條件，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，逐步將土地流轉(zhuǎn)過渡為市場(chǎng)行為。

5.進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制。積極開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格管理調(diào)查研究，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)承包地流轉(zhuǎn)價(jià)格的跟蹤、監(jiān)測(cè)和分析，及時(shí)了解掌握各種流轉(zhuǎn)方式的價(jià)格差異和變化情況，建立符合實(shí)際、相互協(xié)調(diào)的流轉(zhuǎn)價(jià)格體系。根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)情況等綜合因素，每年秋收前制定并發(fā)布本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

6.進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和信貸支持力度。金融機(jī)構(gòu)要為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供最大限度的信貸支持，各金融機(jī)構(gòu)制定優(yōu)惠政策，及時(shí)解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體季節(jié)性、臨時(shí)性所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金，財(cái)政部門可給予適當(dāng)比例的貼息。按照“政策性保險(xiǎn)、商業(yè)化運(yùn)作”的方式，充分利用現(xiàn)有商業(yè)保險(xiǎn)公司的資源，優(yōu)先在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中開展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，盡可能規(guī)避或降低土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

7.進(jìn)一步重視土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處工作。要充分發(fā)揮地方政府和村民委員會(huì)的作用，積極協(xié)調(diào)處理雙方矛盾，妥善處理雙方之間的意見分歧，爭(zhēng)取在一種和諧、有序的環(huán)境之下，使土地流轉(zhuǎn)工作有序進(jìn)行。對(duì)于惡意阻礙土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)的行為，應(yīng)移交相關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)的處理。

8.進(jìn)一步保護(hù)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的切身利益。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，把已全部流轉(zhuǎn)出土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，避免再次返鄉(xiāng)與民爭(zhēng)地。對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個(gè)人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高自我保障能力，逐步弱化土地的福利性和社會(huì)保障功能，勞動(dòng)保障部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際積極做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)及社會(huì)保障工作，落實(shí)有關(guān)勞動(dòng)保障政策，建立適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)保障制度，逐步淡化和消除農(nóng)民將土地作為就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的心理，為土地出讓者解決后顧之憂，從而加快農(nóng)民的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移進(jìn)程，進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)步伐。

（作者單位：安徽省明光市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞