關于黑龍江省農村土地承包經營權 確權登記頒證試點工作的調研報告

為貫徹落實中央關于開展農村土地經營承包權登記試點的要求，黑龍江省從2011年開始，選擇部分縣（市、區）作為試點單位，陸續開展了相關工作，并取得了初步成效，重點解決了農村土地承包中存在的賬實不符、事實不清、空間位置不明等突出問題。但在試點工作中也遇到了一些困難和問題，為了進一步推進試點工作，研究探索財政支持試點工作的措施和辦法，本文對黑龍江省開展農村土地經營承包權試點工作進行了調查研究，并提出建議以供參考。

一、黑龍江省農村土地承包經營權確權登記頒證試點情況

（一）試點工作開展情況。

2011年，方正縣和阿城區被列為國家級首批試點單位，根據國家批復的《方案》及時啟動了試點工作，到2013年底，黑龍江省方正縣全部完成了農村土地承包經營權確權登記頒證試點任務。方正縣在總結寶興鄉先行試點經驗的基礎上，全縣集中開展了農村土地承包經營權確權登記工作，采取鄉村干部入戶登記、丈量土地、標注四至、繪制草圖、農戶簽字、張榜公布、資料錄入和確權發證等措施，對3萬農戶逐地塊進行了核查，最終核定農村實有耕地85.1萬畝，比確權前增加25.6萬畝。目前全縣已經完成4個鄉鎮土地確權登記頒證工作任務，做到每戶1個檔案袋，每村1個檔案柜，每鄉1個檔案室，縣里統一開發了農村土地承包管理系統，實現縣、鄉、村、戶、地塊全面聯網，做到可查詢、可追溯、可展示、可匯總，充分發揮了土地登記管理、土地糾紛調處和土地流轉信息發布等功能，全面提升農村土地信息化管理水平。阿城區選擇兩個鄉鎮開展試點，現已完成紅星鎮全鎮和楊樹鎮兩個屯土地確權登記頒證工作任務，涉及面積39589畝，實測面積為50026畝，新增耕地10437畝。

2012年，國家進一步擴大試點范圍，黑龍江省北安、海倫和克山被列為第二批國家級試點單位。北安市在石泉鎮解放村開展試點，現已完成解放村兩個自然屯、470個農戶的1.5萬畝耕地的丈量登記工作，正在推進土地數據整理和軟件錄入工作。海倫市按照“先行試點、大膽探索、積累經驗、穩步推開”的總體思路，首先在樂業鄉的南陽村先行試點，現已完成前期資料準備、入戶權屬調查、測量地塊成圖、公示確認等環節的內容，實際測量面積11946畝，涉及承包戶數334戶，1287人，現正在進行數據加工處理和農村土地承包信息數據庫創建。克山縣在北聯鎮新興村開展試點，采用實測實量和虛擬物化相結合的方式，共核查耕地面積21300畝，涉及農戶926戶，現已完成了北聯鎮新興村的確權登記工作。

2013年底，黑龍江省又確定了訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個縣市開展省級試點，省級財政撥付專項補貼資金220萬元。目前，5個省級試點縣（市）已完成了確權登記工作方案制定、機構組建和人員配備，正在開展人員培訓。

按照中央要求和國家部署，2014年全省繼續擴大農村土地承包經營權確權登記試點范圍，在繼續抓好方正縣等5個國家級和五常市等5個省級試點的基礎上，13個市（地）各選擇1個縣（市、區）確定一個鄉（鎮）開展試點工作，全省試點縣（市、區）達到23個，為明年全省全面開展這項工作積累經驗、探索路子、提供示范。

（二）工作主要做法。

一是強化組織機構，健全工作機制。2011年初，根據農業部等6個部門出臺《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》精神，省里成立了農村土地承包經營權登記試點工作領導小組，下發了《黑龍江省農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案》，明確了試點工作的指導思想、工作原則、試點內容、方法步驟等，保證了試點工作有計劃、有步驟地進行。方正縣成立了縣委書記任組長的領導小組，并將確權登記工作列為全縣“一號工程”，舉全縣之力組織推進。出臺了《方正縣農村土地經營權確權頒證工作考核辦法》，將農村土地確權頒證工作納入年度目標考核內容，實行縣領導包鄉鎮工作制度，每個試點鄉鎮安排一名縣級領導包扶，一線指揮，一線推進，發現問題，及時解決。

二是廣泛宣傳，開展培訓。省里組織協調中央及省級新聞媒體對方正等試點縣土地承包經營權登記工作進行了系列報道，使各地干部群眾對確權登記工作有了明確深刻認識，增強了推進這項工作的信心和主動性。省里每年春耕前、秋收后都組織農村土地承包管理人員和專業技術人員培訓，兩年來共培訓870多人次。

三是精心組織，規范操作。為進一步加強對農村土地承包經營權確權登記試點工作指導，省里專門設立了確權登記指導專家組，對工作中遇到的重大問題進行分類梳理和集中研討，形成了具體的指導意見。去年省里還召開了農村土地確權登記試點方正現場推進和第二批國家級試點啟動會議，采取現場觀摩、座談答疑的方式，總結推廣了方正縣試點經驗，對下一步農村土地確權登記試點工作進行了專題部署，明確方正縣實施整縣推進，阿城區實施整鄉推進，海倫、克山、北安實施整村推進。

四是把握政策，解決問題。為確保在試點中準確把握政策法律，依法依規推進確權登記工作，省農委組織編印了《農村土地承包經營法律法規政策匯編》，發放到各試點縣鄉村。方正縣針對確權登記中遇到的普遍問題，專門制定了《農村土地承包經營權確權登記頒證工作問題答疑》，對30個具體問題逐一進行了解答，及時解決了工作中遇到的難點問題，促進了農村土地確權登記試點工作的開展。

二、農村土地確權登記試點中存在的主要問題

一是土地確權登記頒證按規定的時限完成難。黑龍江省耕地面積大，農村土地承包關系復雜，特別是農村與墾區、農村與森工林區、農村與縣域地方國有土地權屬爭議問題十分突出。全省有500多萬農戶、1.5億畝（實際更多）和1200多萬塊承包地需要確權登記，推進這項工作任務重、困難多。從試點縣（市、區）的實踐看，土地核查確認和地理信息錄入是確權登記工作兩個關鍵環節，需要大量人力和時間，特別是地理信息錄入需要軟件操作人員在地域航拍圖上逐戶逐地塊“摳圖”，由于專業技術人員嚴重不足，全省在國家規定的5年內全面完成確權登記工作任務難度較大。

二是土地確權登記頒證試點經費保障難。根據測算，黑龍江省平原地區確權登記工作所需費用每畝需30元左右（山區、半山區沒有試點，實際費用會更多），如按全省農村耕地面積1.5億畝計算（實際面積要大得多），需確權登記工作資金需50多億元。這樣巨額經費對黑龍江省省級及地方財政而言，很難保障。如果國家不據實補貼，黑龍江省推進土地確權登記工作困難很大。

三是確權登記中出現的問題解決難。通過試點看，核查后的農村土地經營情況比較復雜，如地方村屯與林場、農場交界歷史遺留權屬不清問題、多數農民實際耕種面積大于承包合同面積問題、二輪承包遺留問題等等。對于這些問題，目前法律法規和政策沒有明確細化的規定，亟需出臺具有突破性的政策意見，有效解決確權登記工作中出現的疑難問題。

三、有關建議

（一）加大中央財政對糧食主產區的補助力度。

黑龍江省耕地較多的產糧大縣大部分是財政窮縣，這些縣市對保障國家糧食安全做出了突出貢獻，但普遍缺少發展和建設資金，保正常運轉都很困難。據測算，黑龍江省耕地規模較小的縣市需要確權登記資金3000—5000萬元;耕地面積200—300萬畝中等縣市需要確權登記資金6000—9000萬元;耕地面積400萬畝以上大縣市需要確權登記資金在1億元以上，這樣大額資金地方財政難以承受，建議爭取中央財政對糧食主產區土地確權登記給予全額補助。

（二）試點單位要本著少花錢多辦事的原則節省經費。

從前期試點工作看，各個試點單位在經費支出上存在很大差異。有的單位由于采取了節約措施，綜合成本每畝不足20元，有的單位則超出了30元，為此，建議各縣（市、區）在開展確權登記時，要積極采取措施，壓縮成本支出。一是在購買相關設備和聘請專業公司方面，要做到統一采購、統一聘請，形成規模，降低價格，節省開銷。二是在工時費方面，增加專業工作人員數量，減少對社會雇工，提高工作效率，減少勞務費支出。三是整合現有資源。對現有資源進行整合，有人的出人，有物的出物，節約部分費用。

（三）盡快解決土地確權登記技術支撐問題。

試點階段國家確定8家公司提供技術服務，但這8家公司技術能力有限，已影響到試點進度和質量。如果全國全面推開這項工作，技術人才不足是最大的制約因素。建議國家統一確權登記信息管理系統，允許具備專業測繪公司參與此項工作。

（四）盡快出臺全國土地確權登記政策意見。

據了解，目前全國已有100多個縣（市、區）開展了確權登記試點，各地積累了很多好的經驗和做法，建議國家在總結各地經驗的基礎上，針對確權登記工作中出現的普遍性問題，出臺統一的指導性意見，各地在全面推進此項工作中有所遵循。特別是對確權登記中新增耕地要有明確的政策規定。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰