落戶城鎮農民的承包地應不應該交回？

農民落戶城鎮成為市民后，他們原來承包的土地應不應該交回發包方，這是當下“三農”工作的熱點問題，不但關系著落戶城鎮農民的權益，也關系著留守農村農民的權益，更關系著農業現代化建設和城鎮化發展。

2003年3月1日起施行的《農村土地承包法》第二十六條中規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。”這一規定強調了“遷入設區的市”，在這種情況下，明確要求落戶城鎮農民交回承包地。本文討論的問題屬于農民“遷入設區的市”這一情況。

2014年7月24日頒布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》 （以下簡稱《意見》）第十二條中明確要求：“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”

從表面上看，《農村土地承包法》和《意見》似有矛盾之處。但是，筆者認為兩者的規定并非不同。

一、《農村土地承包法》所作規定的理由

《農村土地承包法》之所以要求全家落戶城鎮的農民交回承包地，一定考慮了方方面面的情況，最終制定這一條文。

（一）要求交回承包地的基礎。1955年6月，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，開始統一全國城鄉的戶口登記工作。應該說，建立戶口登記制度是社會管理的需要。1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，明確將城鄉居民區分為“非農業戶口”和“農業戶口”兩種不同戶籍，開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。隨之，對兩種戶籍賦予了不同的權益，這是我國城鄉二元管理體制的一項重要內容。在城鄉二元管理體制下，農民生活的基本保障依靠種地，土地是他們的命根子。

黨的十一屆三中全會以后，隨著我國改革、開放的不斷深入，越來越多的農民進入城鎮務工，打工得到的工資收入逐步增加，是提高農民生活水平的一個重要方面。據有關方面介紹，2013年農民的收入中，工資性收入已占農民全部收入的45.2%，成為農民收入的主要來源。近些年，少數農民取得城鎮戶籍，成為城鎮的新市民。按照現行的戶籍管理體制，這些新市民開始和城鎮職工、居民一樣享受城鎮提供的公共服務，包括城鎮職工的養老保險、失業保險，城鎮居民的最低生活保障、住房保障，子女的義務教育以及在當地參加高考等等。

《農村土地承包法》基于落戶城鎮農民享受了和城鎮職工、居民一樣的公共服務，他們的基本生活不再依靠土地，因此，要求他們在轉為非農業戶口時，應當將承包地交回發包方。

同理，《農村土地承包法》規定的土地承包經營權流轉的轉讓方式，鑒于轉讓方不再有被轉讓的土地承包經營權，因此，在第四十一條要求，只有在承包方有穩定非農職業或者有穩定收入來源的，經發包方同意，才能將土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶。

（二）要求交回承包地體現了農村土地的集體所有性質。我國《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。《農村土地管理法》第八條重復了《憲法》的規定。《農村土地承包法》第十二條規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包。”《農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由集體經濟組織發包的農村土地。”發包方將土地發包給農民，農民在土地上辛勤勞動，養活了自己，也為國家提供了農產品，特別是糧食，滿足了城鎮居民的生活需求，保證了社會的穩定。當農民全家離開了農村落戶城鎮，作為土地的發包方收回土地，體現了土地集體所有性質。發包方在落戶城鎮農民辦理遷戶手續這一時點依法收回土地，簡單明確，易于操作。

（三）要求交回承包地，可以有力推動土地承包經營權流轉，提高土地利用率和土地產出率。近些年，許多“三農”工作者在調查、研究土地規模經營時，常常提到一個問題：許多進入城鎮務工農民害怕自己失去土地承包經營權，因此，不愿意流轉土地經營權。其結果，由于承包人遠離家鄉，土地得不到精耕細作，甚至被“撂荒”。應該充分重視這個問題，在制定政策和實際工作中，要充分保障進入城鎮務工農民的土地承包經營權，使他們對承包地始終享有占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保，并入股發展農業產業化經營的權利。同時，引導進入城鎮務工農民在“依法、自愿、有償”的原則下，搞活土地經營權，在土地流轉中受益。這樣，流轉出的土地能夠得到受讓人的精耕細作。與進入城鎮務工農民比較，農民全家落戶城鎮更加凸顯了農業生產要素中的勞動力、資金以及農業生產技術與土地要素的分離問題。如果不能正視和處理好這一問題，土地不但不能得到精耕細作，更容易被“撂荒”。這不論對于個人還是國家都十分不利。發包方一定要履行自己的職責，依法收回落戶城鎮農民的承包地后，一定要通過公開市場流轉土地承包經營權，為留守農村的有意愿、有能力的農民進行土地規模經營提供機遇，形成新的農業生產經營主體，用“有形之手”將農業生產的各項要素緊密結合起來。這部分農民通過集約化、規模化經營，不僅能夠增加自己的收入，也能夠為社會提供農產品，取得社會效益。

（四）要求交回承包地，體現城鄉要素的平等交換。長期以來，我國城鄉二元管理體制下的城鄉要素交換，違反市場經濟的“等價交換”原則。其表現在農村土地上的一個突出問題是，農民的土地被征用時，僅僅得到極少的補償，生活水平下降，甚至到了無法維持生存的地步。為了徹底改變不平等、不合理的狀況，黨的十八大提出要“促進城鄉要素平等交換”。征用農民的土地，要征得農民的同意，確保農民生活水平有提高，長遠生計有保障，安排農村勞動力就業，提供社會保障，提供居所等等。總之，按照黨的十八屆三中全會決定“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”的精神，使農民分享應得的土地增值收益。同樣，落實城鄉要素平等交換政策，要貫徹到農民落戶城鎮工作中。農民落戶城鎮，在城鎮就業，得到城鎮的公共服務，應該依法將承包地交回發包方，這樣，他們將完全融入城鎮。這一道理會得到落戶城鎮農民的理解和支持。農民自愿落戶城鎮，開創自己嶄新的新生活;城鎮真心歡迎城市建設的新生力量，提供全面的公共服務，是雙贏的結果。在這一過程中，誰能說得清農民究竟是占了便宜還是吃了虧？其實，最能說清的是，農民的意愿得以實現，其權利得到尊重和保障。

（五）要求交回承包地，體現了我國人均資源少的狀況。我國人口眾多是一基本國情，不管是自然資源還是人民創造的財富，只要按人均計算，數量都有限。我國國土面積雖然很大，但適宜人們生產、生活的土地所占國土面積比例不是很高，再加上人口多（其中農民占大多數）的因素，農民人均耕地僅有2畝多。落戶城鎮農民得到了城鎮的資源，那么，他們應該交回在農村占有的土地資源。這樣，可以使留守農村的農民增加土地。這里，可以從另一個角度思考這個問題。現在大家經常有這樣的議論：一個城鎮戶籍的人想成為農村（這里是指條件比較好的農村）居民，要比農村戶籍的人成為城鎮居民難得多。究其原因，主要是由于城鎮居民已經長期享受了城鎮提供的公共服務，占有很多資源，因此他不能憑農村戶籍再占有農村的資源。即使他放棄占有的城鎮資源來換取農村的資源，也不會被政策支持，因為這種“逆城鎮化”的行為不符合城鎮化發展的方向。從這一簡單分析可以看出，不管人們定居在農村或城鎮，都不應占有更多的社會資源。稍有不同的是，由于農民是城鄉二元管理體制的利益受損方，因此，能夠得到大家的同情，這完全可以理解。但是在工作中一定要按市場經濟的原則辦事。《農村土地承包法》要求全家落戶城鎮農民交回承包地符合我國人均資源少的狀況。

二、完善《農村土地承包法》有關規定的建議

2003年3月1日起施行的《農村土地承包法》至今已經將近十二年，為堅持以家庭承包經營為基礎的農村經營基本制度起到了保駕護航的作用。在實行土地承包經營的實踐中，需要調查、了解新出現的問題，對其深入研究，通過修訂《農村土地承包法》加以解決。

在研究解除進城落戶農民后顧之憂的問題時，有一種觀點值得重視：讓落戶城鎮農民“帶地進城”，保持其享有的土地承包經營權長久不變，保證其財產性收入。這個觀點強調在城鎮化進程中賦予農民財產權利，保證其應得的財產性收入，符合黨中央“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”的精神。但是“帶地進城”的說法不準確。當農民落戶城鎮后，其自身具有的幾個生產要素與土地要素分離。這時，要取得土地的收益，就要流轉土地。土地不流轉，不會產生收益。落戶城鎮農民依法交回承包地，由發包方通過公開市場操作，是達到土地流轉目的的最好方式。建議在《農村土地承包法》第二十六條已有條文規定的因承包方在其承包地上投入而提高土地生產能力的，要給予相應的補償之外，再增加一項補償內容，即承包方在交回承包地時，對其原有的土地承包經營權給予補償。這樣，體現了農民享有的土地承包經營權的收益權，可以在一定程度上解決農民落戶城鎮（特別是進城初期）對資金的需求問題。至于補償的期限，要在該輪承包年限之內，可以原則確定補償期限的下限，具體年限交由發包方根據當地經濟發展水平、人均承包地數量、人均收入等情況確定。補償的標準，可以根據當地土地租金的平均水平而定，這樣便于操作。

三、根據《意見》的精神，進一步做好農業轉移人口市民化工作

城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。在城鄉發展一體化中，有許許多多的工作要做，核心是以人為本，實質上是解決好農民的問題，農業轉移人口市民化是其中一項重要的工作。在農業轉移人口市民化的進程中，農業轉移人口表現為兩個層面：其一，進入城鎮務工的農民，目前已有2億多人;其二，部分農民工通過自己的努力，符合了城鎮的有關政策要求，全家遷徙落戶城鎮成為新市民。按照城鎮化發展的規律，第一個層面中的相當一部分人最終將選擇落戶城鎮，這是城鎮化發展的結果，是經濟社會發展的趨勢和必然。

（一）《意見》在當前農業轉移人口市民化工作中的指導意義。我國在破除城鄉二元管理體制、推動農業現代化和城鎮化發展的進程中，已經做了一系列的工作，取得了很大的成就。但同時出現了新的情況和問題，在農業轉移人口市民化的進程中主要表現為：其一，我國的城鎮化率，按常住人口計算與按戶籍人口計算，兩者相差十幾個百分點，有2億多的進城務工農民被“城鎮化”。他們雖然常住城鎮，在城鎮工作、居住，但卻沒有充分享受城鎮提供的公共服務，形成城鎮內的“二元體制”，這一點在社會上反映十分強烈。其二，即使是落戶城鎮農民，仍有許多人不能完全享受和城鎮職工、居民一樣的公共服務，最主要表現為，沒有被納入城鎮社會保障體系和城鎮住房保障體系，形成了同是城鎮戶籍的“二元體制”。這一點因為目前涉及面不廣，人數不多，不像前一個問題那樣被廣泛認識和關注，但其危害甚大。進城落戶農民按照《農村土地承包法》的要求交回了承包地，但其基本生活卻沒有從根本上得到保障，長久下去，或許“拉美現象”會在我國出現。這樣，對這部分人而言是一場災難，對城鎮化發展來說是一個巨大的陷阱。根據上述存在的問題，《意見》及時、有針對性地要求“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，并提出了糾正的措施。

（二）《意見》提出糾正偏差的措施。改變前面所講的新出現的兩個“二元體制”現象，在正確軌道上推進農業轉移人口市民化的工作，根本上是要按照黨的十八屆三中全會決定中提出的全面深化改革的要求，推動經濟社會可持續發展，逐步提供農業轉移人口市民化進程中需要的財政資金，建立成本分擔機制，在財稅體制改革中，通過明確建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，對流入地給予必要的合理的財力支持，使流入地愿意、有財力接納農業轉移人口。按照十八屆三中全會決定的精神，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。地方政府要站在城鎮化大局的高度，真正認識進城農民對城鎮發展的貢獻，在制定的相關政策中，沖破局部利益的藩籬，將農民進城務工創造的紅利，讓他們和城鎮居民共同分享，盡快、覆蓋面更廣地為他們提供更多的公共服務。

按照《意見》的要求，根據各類規模城市的具體情況，進一步調整戶口遷移政策。要建立居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。根據目前的情況來看，多數進城務工農民（即本文前面提到的第一層面的人）都符合申領居住證的條件。他們在領取居住證后，應當享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利，以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。《意見》就將農村居民農村養老保險和醫療保險規范接入城鎮社會保障體系，提出了一系列制度創新要求。這是對長期實行的戶籍制度的重大改革，還原了戶籍制度的人口登記管理功能，同時，開始從根本上改變城鄉二元管理體制下兩種戶籍的不平等、不合理狀況。

《意見》提出的對城區人口300萬至500萬的城市建立積分落戶制度，正是對居住證持有人和進城落戶農民提供相應城鎮基本公共服務的路徑。積分落戶是指通過設置一套指標體系，對外來人員落戶本地的條件進行指標量化，并對每項指標賦予一定分值。建立健全與積分相對應的基本公共服務提供機制，解決了暫不具備落戶條件的人能夠享受相應部分城鎮基本公共服務的問題。當累計積分達到規定分值時即可申請落戶（即永久居住），經審核批準后，將享受和當地城鎮職工、居民一樣的公共服務。

《意見》非常明確地提出，進城落戶農民（即本文前面提到的第二層面的人）除了享有居住證持有人享有的城鎮基本公共服務之外，要完全進入城鎮社會保障體系和城鎮住房保障體系。這一要求，是推動農業轉移人口市民化的關鍵，具有重大的現實意義和長遠戰略意義。

根據《意見》的精神，在現階段的具體工作中，要全力摸清進城落戶農民全面享受城鎮公共服務的現狀，特別是檢查他們是否被納入城鎮社會保障體系和城鎮住房保障體系，他們在城市的基本生活是否得到保障。對出現的問題，要盡快認真解決，推動城鎮化發展。落戶城鎮農民沒有享受到和城鎮人一樣的公共服務，沒有解決基本生活問題，被懸在半空，在城鎮落戶又有多大意義呢？這樣的城鎮化有很大的水分。在這種情況下，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。要尊重農民的意愿，不得強迫他們進城落戶。當農民自愿落戶城鎮后，要提供全面的公共服務。要牢牢把握住城鎮化發展的方向。

在城鎮化的進程中，跨過“拉美現象”陷阱，是制定法律、政策必須遵循的原則。“拉美現象”的產生，源于進城農民失去了土地，在城鎮沒有穩定就業，沒有得到城鎮提供的社會保障和城鎮住房保障。在進城落戶農民失地與失業、沒有得到公共服務兩方面因素中，必須更加注重為進城落戶農民提供就業和公共服務。因此，全力解決進城落戶農民的失業、公共服務得不到覆蓋的問題，始終是農業轉移人口市民化工作的頭等大事。如果沒有很好地做到，就不能讓農民失去土地承包經營權。對于《農村土地承包法》提出的轉為非農業戶口的農民應當交回承包地的規定，可以按這樣的邏輯認識：將轉為非農業戶口理解為落戶城鎮;落戶城鎮即在城鎮永久居住;永久居住即享受到和城鎮人一樣的公共服務，這正是落戶城鎮農民所要求的;享受了全面的公共服務即應交回承包地，是《農村土地承包法》的規定。

《意見》根據近些年農業轉移人口市民化工作的經驗教訓，指明了當下亟須解決的重點問題，將極大地推進工作。否則，時間拖得越久，積累的問題越多，會阻礙城鎮化的發展;落戶城鎮農民未交回承包地的人數越多，今后收回承包地的工作會越難進行，付出的成本會越高，形成“事倍功半”的結局。

依法辦事，實施好政策和策略，加大工作力度，在穩妥推進農業轉移人口市民化工作中，使落戶城鎮農民得到和城鎮人一樣的公共服務，得到土地承包經營權的收益，放心交回承包地;留守農村的農民通過公開市場競得穩定的土地承包經營權，開展規模經營，放心大膽地加大對土地的投入，提高土地的產出率，增加收入，推動現代農業的發展，繁榮農村;城鎮在發展中不斷有勞動力的支撐，獲得持續的經濟增長。這是大家共同企盼的。

（作者單位：中國農村財經研究會）