養老金改革破冰

醞釀多年的養老金并軌終于破冰。2014年5月15日，國務院發布《事業單位人事管理條例》，規定自7月1日起，事業單位及其工作人員依法參加社會保險。

但事業單位具體如何參加社保，其養老保險如何與企業職工并軌，條例并未給出具體辦法。至于公務員的養老保險要如何走，文件仍未涉及。

中國現行的職工養老保險二元結構，始于1993年實行統賬相結合的城鎮職工養老保險基本制度時，機關事業單位并未參與改革，而是繼續沿用傳統的國家-單位保障制。運行20年來，雙軌制形成了巨大的不公，企業與企業職工要承擔職工工資28%的養老保險費率（其中企業20%，個人8%），機關事業單位及其職工不用繳費，但退休之后，財政發放的機關事業單位職工退休金的替代率（即退休金與工資的比例）卻高達80%以上，而企業職工僅為不到50%。在有些地區，兩者之間退休金差距達到3倍以上。

多年來，輿論對關于養老金并軌的呼聲不絕于耳，但始終難以落實。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定提出，“建立更加公平可持續的社會保障制度……完善個人賬戶制度……實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。推進機關事業單位養老保險制度改革”，此后，包括養老金并軌在內的一系列頂層設計工作開始加速。

并軌之難

在試行改革的一些地區，事業單位職工甚至集體提前退休，避免繳納養老保險，也避免退休金降低。每年的政協大會上，對養老金并軌投反對票的代表，多是來自學校和醫院的校長、院長們。

養老金并軌之難，主要難在利益格局的固化。

2008年2月，國務院出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省份先期試點事業單位職工養老保險制度改革。試點的初衷是循序漸進，因此不涉及公務員。但6年來，這些試點地區事業單位仍然沿用舊的養老金制度，改革無疾而終的原因是事業單位職工的抵制。

并軌的另一難題在于，錢從何來。機關事業單位職工前期并未繳納8%的養老金個人賬戶，并軌意味著需要按工齡補齊這筆錢。

據中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞計算，760萬公務員平均每人補20年，每年補2萬（基本養老保險和職業年金各1萬），就是3.04萬億元。而中國還有3150萬事業單位職工，這意味著機關和事業單位總共需要補15萬億元。

全國統籌的突破口

記者通過采訪多位曾參與政策制定的學者得知，盡管阻力重重，但養老金并軌已經箭在弦上，較為確定的是此次并軌不會將機關（政府部門）和事業單位分列或分步實施，但具體的并軌方案高層還在研究，預計今年內出臺。

據多位專家介紹，目前的主流并軌方案，是通過費改稅“一石二鳥”地既實現基礎養老金并軌，又實現三中全會決定中的另一目標——基礎養老金全國統籌。

按國際經驗，養老金制度須遵循公平、可持續、可流動三原則，結束雙軌制是為公平計;三中全會提出的“精算平衡原則”，是為了養老金的可持續;而“實現基礎養老金全國統籌”，則旨在解決公平和流動性問題，如日本的國民年金和美國的聯邦養老保險都是全國統籌。

由于分灶吃飯的財政制度，中國養老金的全國統籌阻力重重，中央曾多次強調要提高統籌層級，但到目前為止，養老金省級統籌仍未實現。

關于如何實現全國統籌，有三種方式：一是信息系統統籌，基層數據向上集中，中央統一確定待遇、費率等標準，由各省收發基礎養老金;二是基金統籌，即資金流先收到中央，再由中央下發;三是養老金管理經辦機構統一到中央。

如何完善個人賬戶

事實上，關于統籌賬戶和個人賬戶誰大誰小的結構問題，學界一直有爭議。前者體現公平和共濟性原則，后者則體現其效率和激勵性原則。

關于養老金改革，三中全會決定的另一提法是“完善個人賬戶”，其涵義是目前的養老金個人賬戶并不完善。

個人賬戶的一大問題是空賬運營。中國選擇統籌賬戶加個人賬戶的制度時，并沒有按照國際慣例將兩者實行分賬管理。到1998年國企改革時，兩千多萬職工提前退休，其二十多年的工齡視同繳費，但沒有預算，于是各地方政府就挪用了職工個人賬戶里的錢去解決當時下崗職工的繳費工齡問題。

個人賬戶的另一問題，在于定位不清。企業職工養老保險個人賬戶究竟是稅、是費還是養老儲蓄，無人能說清楚。雖然遭挪用，但法律規定個人賬戶是職工個人財產，可轉移攜帶，因此它并不屬于稅或費，但它又兼有社會保險基金性質，并非完全的個人儲蓄。

此次三中全會提出完善個人賬戶，題中之義是會對個人賬戶進行改革和完善。楊燕綏的理解是，個人賬戶將會得到強化。

中國已于2000年進入老年人占總人口7%的老齡社會，并將于2025年之前進入老年人占總人口14%的深度老齡化社會，但時至今日，中國還未能建立起國家進入老齡社會時的全覆蓋、保基本、可持續的養老金制度。

“我們已經沒時間了，頂層設計刻不容緩。”楊燕綏說。

（廖偉俊薦自《南方周末》）

名詞解釋

養老金三支柱：世界銀行提出的養老金三支柱分別為社會基本養老金、個人賬戶和自愿養老保險，目前美國、英國、荷蘭等發達國家采用養老金三支柱體系。