對承包地抵押貸款工作的認識和政策建議

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”。2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革 加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》更加具體地指出：“允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資?！痹诔邪亟?jīng)營權抵押融資的問題上，形成了頂層設計。下面，談談我對承包地經(jīng)營權抵押貸款工作的認識，并提出一些建議。

一、有關法律對于土地使用權抵押的規(guī)定和思考

（一）現(xiàn)行法律對于土地使用權抵押的規(guī)定。1995年10月1日起施行的《擔保法》第三十七條第（二）款規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。同條第（一）款規(guī)定，土地所有權不得抵押。

1999年1月1日起施行的《農(nóng)村土地管理法》和2003年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包法》都沒有對土地（承包地）使用權的抵押做出規(guī)定。

2007年10月1日起施行的《物權法》第一百八十四條第（二）款規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。

此外，2005年9月1日生效的最高人民法院司法解釋第十五條明確：“承包方以其土地承包經(jīng)營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效?！?/p>

（二）對上述法律規(guī)定的思考。在上述四個法律文件中，最早制定、實施的《擔保法》中明確規(guī)定了集體所有的耕地的土地使用權不得抵押。之所以這樣規(guī)定，其主要的原因可以這樣理解：集體所有的耕地，即使在耕地的所有者作為發(fā)包方，將耕地發(fā)包給承包方，承包方獲得土地承包經(jīng)營權后，耕地的所有權性質(zhì)不變。沒有土地所有權的承包方怎么能將承包地的土地使用權抵押！當然，《擔保法》已經(jīng)規(guī)定土地所有權不得抵押。綜上，不管是土地所有權還是集體所有的耕地的土地使用權都是不得抵押的。其次，在耕地上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除了受土地使用者的技能等主觀因素影響外，還受到自然因素的影響，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入不穩(wěn)定，可能出現(xiàn)入不敷出的情況。如果集體所有的耕地的土地使用權可以抵押，承包戶以承包地使用權抵押融資，或許沒有能力償還債務。其結(jié)果：承包戶失去抵押的承包地使用權；債權人（主要是指金融機構）需要將抵押的承包地使用權兌現(xiàn)，才能避免資金的損失；在極端情況下，可能有部分非金融機構的債權人囤積耕地，使耕地非農(nóng)化、非糧化。

在《擔保法》實施后制定的《農(nóng)村土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，是對農(nóng)村土地和承包土地管理的專項法律文件。這兩部法律文件應該卻都沒有對集體所有的土地（承包地）抵押問題做出規(guī)定。特別是《農(nóng)村土地承包法》，對承包戶承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)等權利有了規(guī)定，但沒有涉及抵押權能問題。這是否理解為：從解決農(nóng)民在承包地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時的資金不足問題的目的出發(fā)，需要將承包地的金融屬性釋放，以承包地使用權作為抵押，從而獲得需要的生產(chǎn)資金，這十分利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，利于農(nóng)民取得更多的生產(chǎn)經(jīng)營收入，對于國家的糧食安全、提供充足的農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)民生活水平是必要的。然而，如果承包戶在抵押承包地使用權后，一旦不能償還借款，將失去生活的基本保障，由此帶來一系列的問題。這確實讓人糾結(jié)。因此，《農(nóng)村土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》既沒有規(guī)定土地（承包地）使用權可以抵押，也沒有規(guī)定不得抵押。事實上，這樣的結(jié)果是使《擔保法》對于土地使用權不能抵押的規(guī)定得以延續(xù)。

《物權法》一字不差地重復了《擔保法》的規(guī)定，即耕地等集體所有的土地使用權不得抵押。不過，《物權法》在這款規(guī)定的后面加了一句話，“但法律規(guī)定可以抵押的除外”。對所加的這句話可以理解為，這是因為《農(nóng)村土地承包法》第四十九條規(guī)定，對通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式，經(jīng)依法登記取得土地（這里是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”農(nóng)村土地）承包經(jīng)營權證的，其土地承包經(jīng)營權可以依法抵押。有意思的是，既然“四荒”地的土地承包經(jīng)營權可以抵押，《物權法》完全可以直截了當?shù)亓谐?，而不必籠統(tǒng)稱“法律規(guī)定可以抵押的除外”?！段餀?法》將土地承包經(jīng)營權劃為用益物權。承包人沒有土地所有權，但對土地享有占有、使用和收益的權利。能產(chǎn)生收益的土地承包經(jīng)營權具有價值，其作為抵押物不是不可以的?！段餀喾ā返纳鲜鲆?guī)定給人以遐想空間：鑒于農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金不足、社會上強烈呼吁以承包地抵押貸款，是否應該對有關法律文件中做出的土地使用權不可以抵押的規(guī)定加以修改。這無疑為改變土地使用權不得抵押的規(guī)定預留了空間。

黨的十八屆三中全會決定和2014年中央一號文件對于承包地可以抵押的政策，打破了堅冰，對推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，提高農(nóng)民收入，注入了活力，將產(chǎn)生積極的作用。農(nóng)村的承包地實行“三權”分離，所有權是農(nóng)村集體的，承包戶長期享有土地承包經(jīng)營權，其可以根據(jù)自身情況靈活處置經(jīng)營權：或者將土地經(jīng)營權出租，取得財產(chǎn)收入；或者自己經(jīng)營土地，在需要資金時，通過向金融機構抵押承包地經(jīng)營權獲得貸款，更好地在土地上生產(chǎn)經(jīng)營。承包戶不論在出租承包地經(jīng)營權期間，還是因無法償還借款而失去抵押的承包地經(jīng)營權，都是有一定期限的，不影響其享有的土地承包權。

按照黨中央的文件精神，要修訂關于土地使用權不得抵押的相關法律法規(guī)，各有關部門應該充分發(fā)揮職能作用，抓緊研究提出規(guī)范的、可操作性的實施辦法，建立配套的承包地經(jīng)營權抵押處置機制。

二、做好承包地經(jīng)營權抵押貸款工作的政策建議

黨中央對承包地經(jīng)營權抵押融資工作的方向已經(jīng)指明。開展這項工作，涉及上億的農(nóng)戶和眾多的金融機構，出現(xiàn)一些問題是難免的。但是不能因噎廢食，“開弓沒有回頭箭”，事情必須做，而且要做好。不折不扣地落實政策，取得改革紅利，規(guī)避風險，一定要有創(chuàng)新精神，要有腳踏實地的實干精神，做大量艱苦細致的工作。

（一）建議金融機構做好以下工作。

1.明確以承包地經(jīng)營權抵押貸款是一項短期貸款業(yè)務。金融機構的這項貸款，是依據(jù)承包戶持有的已對承包地確權后頒發(fā)的權證而發(fā)放，具有普惠性。這項貸款是解決承包戶短期生產(chǎn)資金不足的困難，使他們有錢買種子、化肥、農(nóng)藥、薄膜等生產(chǎn)資料，支付經(jīng)營性農(nóng)業(yè)服務組織提供服務的費用等。因此，承包地經(jīng)營權抵押貸款的期限應根據(jù)農(nóng)作物生長周期而定，一般在一年之內(nèi)。當承包戶歸還借款后，才能辦理下次的抵押貸款。金融機構應該根據(jù)這一原則，結(jié)合實際情況，盡可能簡化辦理抵押貸款的手續(xù)。

為了具體說明下面兩點建議，舉一個例子。據(jù)一家媒體報道，某縣接近70%的農(nóng)村勞動力外出，閑置的土地較多，當?shù)亟鹑跈C構開展了承包地使用權抵押貸款試點。某人在該縣建立了一個花卉種植基地。起初，該人憑借從信用社貸到的20萬元聯(lián)保貸款，承租了80畝土地。隨后，他用這80畝地抵押給信用社，獲得了50萬元的貸款。

在這一案例中，該縣鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；姆较蚴菍Φ?，金融機構順勢積極探索，改進金融服務的思路也很好。但其中有兩點值得商榷：第一，案例中的某人將承租的承包地經(jīng)營權向金融機構做抵押貸款不妥。因為，借款人不是該土地的承包經(jīng)營權人，他只有依租約使用土地的權利，而不能進行抵押貸款。案例中的借款人如果由于種種原因不能還款，那么，最受傷害的是租給他土地經(jīng)營權的承包戶。第二，僅憑80畝地的承包地經(jīng)營權做抵押，取得50萬元的貸款似乎高了。無論是因管理問題或發(fā)生自然災害導致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量下降，還是市場需求出現(xiàn)波動，一旦產(chǎn)品收入不能達到預期，借款人有可能無法按時還款，給金融機構帶來風險。

根據(jù)以上分析，提出以下第2和第3點建議。

2.享有土地承包經(jīng)營權的承包戶才能以承包地經(jīng)營權申請抵押貸款。這是一項原則。但在特定條件下可以采用變通的辦法。

如果土地承包經(jīng)營權的承包人因故不能親自辦理承包地經(jīng)營權抵押貸款，可以由承包人授權其家庭成員，并由村委會書面證明后，由其授權的家庭成員辦理承包地經(jīng)營權抵押貸款。

如果土地承包經(jīng)營權的承包人將承包地經(jīng)營權出租給他人使用（如上面的案例），在承包人的授權下，可由土地的承租人持雙方簽訂的承包地承租合同，向金融機構申請承包地經(jīng)營權抵押貸款。承包人一定要在收到租金后才能授權承租人，這樣既保證了承包人出租承包地取得的財產(chǎn)收入，也照顧到了承租人的利益。

3.準確評估用作抵押的承包地經(jīng)營權的價值，依據(jù)評估值確定貸款額度。金融機構對承包地經(jīng)營權的估值，可以通過對承包地經(jīng)營權出租收益的估值來確定，以當?shù)匾划€地一年的租金作為標準，可適當下浮。一旦借款人不能按時償還債務，金融機構通過土地流轉(zhuǎn)市場將其抵押的承包地經(jīng)營權出租，收回發(fā)放的貸款。金融機構把握好貸款的額度，能夠大大減少貸款的風險。同樣，對承包戶來說，會降低無法贖回承包地經(jīng)營權的風險。

（二）承包戶良好的信用是做好承包地經(jīng)營權抵押貸款工作的保證。承包戶是承包地經(jīng)營權抵押貸款工作的參與者，更是受益者。在一定的意義上，承包戶的信用程度決定著這項工作的前景。有關部門和新聞媒體要做好引導工作。一是要使承包戶認清這項工作對自身的積極作用，用好這項政策。在分析農(nóng)民的收入結(jié)構時，財產(chǎn)性收入占比低被認為是亟待解決的問題。開展承包地經(jīng)營權抵押貸款工作可以視同農(nóng)民獲得財產(chǎn)收入。因為，承包戶從中得到了生產(chǎn)需要的資金，和土地、勞動力、農(nóng)業(yè)技術等生產(chǎn)要素相結(jié)合，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入。二是在對農(nóng)民的培訓工作中，將金融機構貸款業(yè)務的基礎知識作為培訓內(nèi)容之一。要講清承包戶能否得到金融機構的貸款，其自身的信用具有決定性作用。俗話說得好，“寧失江山，不失約會”，可見信用的重要。承包戶在借款、還款的過程中逐步提高自己的信用等級。這樣，不但可以解決短期資金不足的問題，還為自己今后進行適度規(guī)模經(jīng)營，得到金融機構更大的支持打下基礎。因此，承包戶一定要按照金融機構的要求使用資金，按時足額還款。如果出現(xiàn)意外情況，還款有困難，要有寧愿自己“砸鍋賣鐵”，也要按時還款的理念。否則，自己的違約行為成為信用污點，會逐漸被金融機構拋棄。

（三）建議各級政府及有關部門、村委會做好以下工作。各級政府及有關部門要發(fā)揮自己的職能作用，配合、支持金融機構做好承包地抵押貸款的工作。村委會、村集體經(jīng)濟組織也要盡自己的力量。

1.做好農(nóng)村土地確權登記頒證工作。落實、推動承包地使用權抵押貸款工作，必須做好農(nóng)村土地確權登記頒證工作?！稉７ā返谌邨l第（四）款規(guī)定，使用權不明或者有爭議的財產(chǎn)不得抵押。承包地沒有確權登記，不能頒發(fā)權證。金融機構無法認定承包戶究竟享有哪塊地的土地承包經(jīng)營權，也就不能辦理承包地經(jīng)營權抵押貸款。因此，有關部門要抓緊落實農(nóng)村土地確權登記頒證工作，這不僅僅是抵押貸款工作的基礎，更是鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎的農(nóng)村經(jīng)營制度的重要工作，是推動土地流轉(zhuǎn)、開展適度規(guī)模經(jīng)營的關鍵環(huán)節(jié)。財政部門要將此項工作經(jīng)費納入預算，中央財政給予補助。

2.在對金融機構的工作考核時，要將承包地經(jīng)營權抵押貸款工作單列出來，制定切合實際的考核指標。財政部門對積極開展此項工作的金融機構，按照其貸款額度予以適當獎勵。財稅部門對此項工作的利息收入給予稅收優(yōu)惠，支持金融機構開展工作。財政部、國家稅務總局已發(fā)布通知，自2013年11月1日至2015年12月31日，對中國農(nóng)業(yè)銀行納入“三農(nóng)金融事業(yè)部”改革試點的19個省（自治區(qū)、直轄市）分行下轄的縣域支行，向農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)村各類組織提供貸款取得的利息收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅。希望在試點的基礎上，能夠及早、全面推行。

3.在改革農(nóng)業(yè)補貼制度、完善農(nóng)業(yè)補貼政策的工作中，將部分增量及存量直補資金用于增加對承包戶參加農(nóng)業(yè)保險的補助，提高對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障水平。承包戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營正常，其有能力還貸款。一旦因災歉收，得到保險機構的賠付資金，承包戶可以按照與金融機構事先的約定，將部分賠付資金歸還金融機構的貸款。

4.各級政府以及村委會等，可以根據(jù)自己的財力，建立專項基金。當承包戶因災歉收而不能按時歸還貸款時，先由專項基金為承包戶無息墊付部分貸款，待承包戶次年取得收入后如數(shù)歸還墊付的資金。

5.在承包戶無法按期向金融機構還清承包地經(jīng)營權抵押貸款而又需要繼續(xù)申請此項貸款時，政府出資開辦的擔保公司應該視具體情況為其擔保，為有能力的承包戶搞好次年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開展“自救”，提供一個機會。

可以相信，通過各有關方面的共同努力，一定會使承包地經(jīng)營權抵押貸款工作健康地發(fā)展。

據(jù)有關報道，截至2011年上半年，全國實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝。據(jù)有的專家估算，通過承包地經(jīng)營權抵押貸款，每年將撬動1.3萬億元資金。應該說，這個數(shù)字過于樂觀了。因為，這相當于平均每畝承包地每年融資1000元，不符合現(xiàn)實情況。從實際出發(fā)，考慮到目前尚有許多承包地沒有確權頒發(fā)權證，即使在已完成確權頒發(fā)權證的承包地中，還有一部分偏遠地區(qū)的承包地缺乏流轉(zhuǎn)的條件，不能開展承包地經(jīng)營權抵押貸款工作，因此，每年可以撬動的資金低于1.3萬億元。不盲目樂觀，要繼續(xù)在資金、改善農(nóng)田基礎設施、給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全方位服務等方面全力支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展；在承包地經(jīng)營權抵押貸款工作存在不確定性甚至風險的情況下，去除“前怕狼后怕虎”的畏難思想，勇于實踐，是我們應該持有的態(tài)度。

這里需要說明一點，本文是對承包地經(jīng)營權抵押貸款工作的認識和政策建議。對于金融機構進行的其他涉農(nóng)貸款工作會有不適用的地方，正如俗話所說，“一把鑰匙開一把鎖”。比如，適度規(guī)模經(jīng)營主體需要的資金量比較大，金融機構要相應開展訂單貸款、產(chǎn)業(yè)鏈貸款以及融資租賃等業(yè)務，其他有關部門同樣要制定相應的政策予以支持。

責任編輯：欣聞