創新財政支農資金整合方式 優化 “三農”發展環境

財政支農資金整合是在現有體制框架下以財政部門為主導，立足本地實際和經濟社會發展規劃，突出財政支農重點，以財政支農使用效益最大化為目標，以主導產業或重點項目為平臺，在不改變資金性質和資金用途的前提下，對投向相近或目標一致、但來源不同的各項財政支農資金進行統籌安排，建立捆綁投入機制，整合使用，變分散平均投資為相對集中統一投資，是對現行財政支農項目資金的管理思維、管理方式和管理機制的變革。

2004年，中央一號文件首次提出財政支農資金整合。2007年，新疆自治區開始進行財政支農資金整合試點。2010年，以自治區人民政府《關于推進涉農資金整合和統籌安排意見的通知》為標志，新疆財政支農資金整合工作進入大規模實施階段。自治區財政牢牢把握涉農資金整合工作主動權，積極創建新型的財政支農運行機制，集中有限財力重點解決農業農村發展中存在的諸如“三農”基礎差、農業產業鏈短增值少、現代農業產業體系建設薄弱、農牧民收入與全國平均水平差距拉大等突出問題，不斷提升政府農業支出的經濟效益、社會效益和生態效益，努力為構建新型投融資體制和解決好財政資金引導機制與產業、金融資金動員機制兩個核心問題奠定良好基礎。

一、整合財政支農資金主要做法與成效

（一）主要做法。

1.積極構建與公共財政體制要求相一致的新型農業財政資金運行框架。按照市場經濟和政府有效支持保護農業的要求，及時調整歸并相應的財政資金分配制度，從部門預算編制環節入手，開辟源頭整合渠道，對現有財政資源進行合理調整和重新配置，將農業、林業、畜牧、農業產業化、農田水利、土地整理、農業科技推廣示范、農民培訓等45個涉農專項資金整合歸并為糧食生產資金、農業農村基礎設施建設、動植物疫病防控和有害生物防治、現代農業發展資金、農業產業化發展資金、農村公共服務體系建設、生態建設、農業科學技術推廣等八大類資金。通過預算環節歸并、分配環節協商、實施環節協作，下放權力、簡化撥付，加快資金撥付與執行速度，綜合運用補助、貼息、擔保、以獎代補等手段，統籌各部門參與，降低行政成本，提高農財工作效率，確保資金由財政部門“一個漏斗”向農民發放，不斷強化財政部門支農資金統籌安排與整合使用能力。

2.積極構建自治區、地州、縣市“三農”投融資運管新機制。各級各部門主動查找資金管理薄弱環節，及時發現問題，進一步厘清部門職責，積極推動地縣構建“三農”工作管理新機制，規范管理、規劃項目、有序集中投入，做到科學規劃、搭建平臺、渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、合力攻堅，形成了財政支農資金分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的新機制，實現了在統一規劃指導、統籌安排資金和統一績效評價標準的前提下的項目對口申報與統籌安排，支農資金的分級管理與縱橫聯動，有效減少重復與分散投資建設并存現象；積極探索財政支農資金整合形成長效機制，穩步推進自治區和地州級整合工作，建立健全上下聯動、政府主導、部門協調的長效機制，集中解決制約農村產業發展和重點項目建設的瓶頸問題。

3.積極推進縣域整合，引導財政資金與金融信貸資金、社會資金整合。以縣市涉農資金整合平臺為抓手，以農田水利建設為核心，以主導產業、優勢區域和重點項目、重大專項資金為平臺，發揮財政資金的引導和激勵作用，切實增強縣（市）統籌安排涉農資金的能力，積極引導、整合財政資金與金融信貸資金、社會資金積極投入現代農業，激發產業和金融資本投入積極性，協同推進農村工業化、農業現代化和農村城鎮化建設。

（二）取得的成效。

1.支農資金整合理念深入人心，形成共識。各級各部門從思想上真正重視財政支農資金整合，認識不斷提高，將支農資金整合列入重要議事日程，主要領導親自抓整合、抓協調，專題研究部署支農資金整合工作。基層工作思路從“跑項目、爭資金”向“定規劃、管項目”轉變，整合工作積極性、主動性普遍增強，管好用好項目資金意識顯著增強，為深入推進支農資金整合提供了良好環境與條件。

2.促進支農部門職能轉變、體制機制創新。財政部門“多渠道引水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”，僅2012年區本級財政整合的八大類財政支農資金就達24億元，同比增幅近20%，并帶動區、地（州）、縣（市）整合投入逾百億元。在同一項目區建立了統一、協調、互補的項目資金統籌安排機制，規劃項目區域布局、陽光運作、規范管理和工程標準化建設以及項目法人、合同、招投標、審批、追責和資金監管、績效評價等一系列規范的制度體系快速建立，“政府領導、財政牽頭、部門聯動、責任清晰、科學規劃、兼顧特色、監管有效”的支農資金整合的制度建設與機制創新持續深化。自治區財政和農口主管部門從項目管理、審批等微觀繁復日常事務中解脫出來，專注于加強資金監管、基層調研和研究制定支農政策措施。縣級資金整合、統籌使用和項目決策的自主權顯著增強，整合積極性不斷提高，基層政府從“爭資金、跑項目”中解放出來，能夠專注項目管理實施，更好地服務“三農”。“越位”和“缺位”現象明顯減少，實現了規劃、資金、項目、效益四者有機結合，支農資金分配更加公平、公正，引導效應不斷放大，支農資金集聚效益顯著提高，促進了農民積極籌資投勞、政府持續加大投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制形成與完善。

3.農業基礎設施明顯改善，現代農業加速發展。圍繞主導產業和重點項目整合資金、集中投入，集中解決了一部分制約農村產業發展和重點項目建設的瓶頸問題，辦成了過去很多想辦但辦不了的事。糧食棉花、設施農業、畜牧養殖基地、特色林果業、農業高效節水等項目建設水平顯著提高，農業抗御自然災害能力顯著提高；引導、整合產業資本、金融資本和援疆資金向糧食主產區、優勢特色產業帶、生態功能區、連片特困地區高效聚集，做大做強現代農業，規模化、標準化、產業化程度進一步提高，農業特色優勢產業布局更加多樣合理、局部區域集中、農業科技水平明顯增強，比較優勢更加明顯，新疆農產品的國內國際市場競爭力進一步增強，伊犁州、巴州、昌吉州等地一批集生產經營、科研開發為一體的農業產業化龍頭企業和企業集團迅速成長壯大，農業科技進步明顯加快，農業產業結構調整與升級的步伐進一步加快，促進了農民持續增收。

4.新農村建設加快發展。資金整合帶動項目區農牧民人居環境和生態環境建設、農村服務體系和信息化等社會主義新農村建設步伐明顯加快。基層執政能力迅速提升，黨的建設得到加強，農牧民的業余文化生活日益豐富，學科技、用科技的意識顯著增強；農業勞動強度有效降低，帶動了農村剩余勞動力轉移，收入明顯提高；踐行“文化引領”，打造民族傳統特色文化與現代文化融合，生態農業、旅游觀光、科普教育結合、文化展示與休閑娛樂購物為一體的高起點、高標準、高效益的少數民族風情園區，形成了“一個項目、多個市場，一種投資、多種回報”的農牧民增收新格局，加快了農牧民致富奔小康的步伐，促進了社會主義新農村建設全面發展，經濟、社會和生態效益凸顯。

二、推進財政支農資金整合工作的建議

（一）創新發展理念，實現從“建農業”到“管農業”、“建管分離”的轉變。

1.明確政府出資人法人地位。設立農業發展管理局負責財政支農資金使用與管理，負責“三農”政策研究、政策制定與咨詢，以歸并財政支農資金管理使用部門，減少管理環節，合并功能相同涉農部門，歸并理順管理體系，收并涉農部門農業財權，集中財政資金分配權，徹底解決預算編制不完整，預算執行分割、分散等問題。

2.深化農村公共財政體系改革。改變現有分塊管理模式、機制和縱橫交錯的網狀結構，按照“適應市場、責權利一致、減少交叉、加強協調服務”的原則，著手建立“三農”發展規劃、資源、資金有機結合創新支農體系及管理體制，將財政支農建設性資金納入政府固定資產投資范疇統籌整合安排，創新財政支農經營性資金（指在基本公共服務和行政運行領域外，財政安排用于支持“三農”事業發展、提供準公共產品和社會服務等方面的經營性投資，主要包括財政安排用于農村交通、水利、環保等重大基礎設施和產業扶持類重大項目建設專項資金）投入方式，通過股權投資方式集中投入，并吸引社會資本、金融資本投向農村基礎設施項目和現代農業發展重點產業、項目和先導性企業，有效帶動產業發展，充分發揮財政資金引導、杠桿和激勵作用，提高財政支農資金使用效益。

（二）進一步明確政府部門職能定位，創新財政支農資金整合渠道與方式。

1.著力塑造整合的公平競爭環境。尊重市場經濟發展規律，政府以價格和政策資源為核心，針對農業基礎設施的市場失靈、農業科技的外部效應、農產品市場信息的不對稱和農產品價格的蛛網市場特征等重點問題，進行必要、集中和有效干預。

2.加強縱向與橫向協調配合。在政策制定、制度設計、資金安排、監督管理等方面下放項目審批權限，徹底消除項目審批權限過高導致的項目針對性不強、投入指標和資金到位晚等不利于縣域支農資金整合的弊端，改變基層向上爭取資金為通過各級財政預算安排撥付，分級負責，項目在哪級選定，哪級負責項目成敗、資金安全有效。財政部門著力研究提出支農資金投入的重點區域和項目，做好政府的決策參謀，加強支農資金的使用、管理與各涉農部門溝通協調，共同推進支農資金整合工作。自治區財政負責支農資金宏觀管理，承擔宏觀管理責任，地（州）、縣（市）財政負責財政支農資金使用的具體管理，承擔資金安全有效責任。涉農部門負責制定項目規劃、實施方案，組織項目實施，協助財政部門做好項目資金監管。深化聯席會議機制建設，共同參與協調支農項目考察、評估、論證、立項與整合資金的統籌、分解、撥付和監督工作。

3.實現資金項目管理集中化、專業化、程序化與科學化。項目管理與資金管理兩權分離，財政部門集中各層次、渠道、類型財政支農資金，設置專戶，統一管理，依據農業行政決策部門確立的支農項目及其投資計劃，按照統籌整合、專款專用原則，統一撥付財政支農資金，并對財政支農資金運行進行全程跟蹤檢查。業務部門選項、初期論證、申請立項，組織項目實施，建立項目實施質量終身責任制，明確項目建設各環節責任人及其責任范圍，扭轉“重建設輕管理”思想、避免短期行為。完善財政支農項目決策審批機制，建立獨立于財政部門、業務部門之外的財政支農項目評審中心與項目評估指標體系，科學、嚴格評估擬受資、已受資項目，并向財政支農項目決策、審批部門提供財政支農項目支出規模及時間次序意見，由后者按照規劃為先、布局合理、重點突出、整合安排原則科學決策后，呈報政府部門備案、督導。

（三）加快制度創新，培育縣鄉政府支農能力。

1.形成財政支農資金投入縣鄉自我良性調節機制。重新界定縣鄉政府職能范圍，消除縣鄉政府財政困難、減少負債、確保良性運轉，返還經濟權力于市場，最大限度地減少對涉農微觀經濟活動的介入；加強制度與機制建設，調整、約束縣鄉財政、政府農業和農村發展等事務管理部門與支農資金使用者之間關系，實現財政支農項目資金使用管理規范化、法制化和透明化，發揮縣級政府管理農業和農村經濟的組織、調控、服務職能，增強縣鄉政府對“三農”發展和結構調整的政策引導與服務能力。

2.有效構建縣域支農資金整合模式。縣級黨委、政府要重點解決整合動力機制問題，確立共同目標及其內容，制定行動議程，建立制度化議事決策機制，定期和不定期召開支農資金整合行政高層、部門聯席會議，協商域內“三農”發展問題并達成共識，不斷深化組織、管理、協調、信息交流、研究分析等經常性機制建設，盡快形成黨政牽頭、跨部門合作、運作規范、協調有力、公正透明、廉潔高效的支農資金整合管理體制。

3.以發展規劃引導支農資金整合，選定主導產業、重點項目，集中投入。根據縣域“三農”發展戰略目標和當地經濟社會自然條件，圍繞發展現代農業和社會主義新農村建設目標要求，科學編制縣域“三農”發展中長期規劃，從源頭防治支農資金分散交叉，改變部門分割、封閉局面，以主導產業與重點建設項目為切入點，綜合系統分析研究項目實施過程全部經濟活動，理清規劃、項目、資金內涵與邏輯關系、優化組合，重點打造財政支農資金的農田水利資金整合平臺、農村扶貧發展資金整合平臺、優勢特色農業產業發展資金整合平臺、生態治理保護資金等整合平臺，真正做到項目跟著規劃走、資金跟著項目走。

責任編輯：洪峰