關于完善福建省水土流失綜合治理工作的調研報告

為深入貫徹黨的十八大精神，落實好福建省委、省政府關于推進生態省建設的決策部署，加快建設美麗福建，福建省財政廳組織開展了水土流失治理項目資金專題調研。調研組選擇長汀、寧化、安溪、平和、詔安5個省定重點水土流失治理一類縣及建甌市二類縣開展調研，采取點面結合的辦法，每個縣選擇1～2個鄉鎮、村的水土流失治理項目進行實地調查，并與縣、鄉有關部門人員座談，深入了解掌握水土流失治理項目資金使用管理情況，總結各地推進水土流失治理工作的好做法、好經驗，分析水土流失治理工作中亟待解決的問題及成因，提出進一步做好水土流失治理項目資金使用管理的意見建議。

一、水土流失治理情況

2012年以來，長汀、寧化、安溪、平和、詔安等縣認真貫徹落實習近平同志重要批示精神，按照“進則全勝”的要求，大力弘揚“滴水穿石、人一我十”的精神，狠抓工作落實，加大資金投入，掀起了新一輪的水土保持生態建設高潮，取得初步成效。據統計，2012年，上述6個縣共獲得省級以上財政水保專項補助資金1.86億元，共完成水土流失治理面積51.5萬畝，均超額完成當年度省委、省政府下達的治理任務。項目所在地的農村生態環境得到明顯改善，有力推進了生態省建設進程。其主要做法是：

（一）加強組織領導，落實工作責任。長汀、寧化、安溪、平和、詔安、建甌等6個縣（市）領導和有關部門高度重視做好水土流失治理工作，能夠認真貫徹省委、省政府關于加快推進水土流失治理工作的決策部署，堅持和弘揚“黨政主導、群眾主體、社會參與、多策并舉、以人為本、持之以恒”的長汀經驗，加強組織領導，明確工作任務，落實工作責任，全面推進水土流失治理工作。如，長汀縣制定了新一輪鄉鎮水土流失治理工作責任狀和各級各部門水土流失治理目標和工作任務，建立健全了鄉鎮水保機構，層層簽訂責任狀，把水土流失治理情況作為政府績效考評的重要內容。

（二）堅持科學規劃，創新治理技術。6個縣根據水土流失衛星遙感調查結果，邀請專業機構，科學編制2012年水土流失治理實施方案、2012～2015年水土流失綜合治理規劃、水土流失專項治理規劃等，做到“一縣（市）一方案一規劃”。如，寧化縣成立了全國首家地質災害防治與水土保持院士工作站福建（三明）地質災害防治與水土保持院士工作站，根據水土流失強度和地類不同，采取了“五種技術模式”進行治理：一是“魚鱗坑+山邊溝”模式；二是“竹節溝+水保林”模式；三是“筑谷坊+穴播（種）草”模式；四是“坡改梯+草覆蓋”模式；五是“全封禁+強管護”模式。

（三）堅持因地制宜，統籌施策治理。各地把水土流失治理與生態建設、產業發展、家園清潔等有機結合起來，如長汀縣結合生態清潔型小流域治理建設策武南坑、河田露湖美麗鄉村；安溪縣通過對崩崗實施綜合治理，使崩崗區變為水保生態區、經濟作物區、工業開發區、新農村建設示范區和生態旅游區；平和縣采用“前埂后溝”技術治理果茶園水土流失；詔安縣把水土流失治理與新農村建設相結合等，均取得了較好的綜合治理效果。

（四）注重政府主導，帶動社會參與。各地干部群眾、青年學生和駐地部隊官兵積極響應黨委政府號召，踴躍投工投勞參與義務植樹和水土流失治理活動。社會各界主動參與到水土保持工作熱潮中來，如中石油出資4000萬元，在長汀縣開展水土流失治理1萬畝；國家電網福建公司在長汀縣通過出資認種、認養等方式，種植“電力林”，高質量綠化更新山林50畝，同時將在“十二五”期間投入4.5億元建設資金，持續深化新一輪農網升級改造工程。

（五）強化督促檢查，規范資金管理。大多數重點縣能采取有效措施切實加強對水保項目實施和資金使用的監管，認真執行《福建省水土流失治理專項資金管理暫行辦法》，確保水保專項資金安全運行。如，寧化縣出臺了《寧化縣水土流失綜合治理專項資金管理實施細則》和《寧化縣水土流失綜合治理項目（資金）審計監督暫行辦法》，嚴格項目公示和縣級報賬制度，實行事前、事中和事后公示，做到項目建設陽光運行，做到專人管理、專賬核算、專款專用。同時，強化項目管理和監督檢查，在規劃設計、招標代理、施工、監理等單位的選擇上均嚴格按照招投標有關規定執行。

二、存在的問題

（一）水土流失面積統計不夠實。一是全省水土流失總面積未經實地勘察核實。我省水土流失總面積為1.22萬平方公里，即1830萬畝，這一數據是根據2008年秋季水土流失衛星遙感調查結果認定的，但對遙感調查流失面積未經實地核實，存在偏差。二是治理面積統計口徑不一致。以長汀縣為例。該縣水保局認為，省級下達的治理面積任務應該是指對流失斑的治理面積，即僅包含強化治理、坡耕地改造、崩崗治理等面積，對采用封禁、鞏固提升等治理的面積不應作為治理面積統計；而該縣林業部門將9個水土流失重點鄉鎮內采取的樹種結構調整、造林更新、森林撫育、封育提升等均作為已完成治理面積加以統計。三是治理面積統計上存在隨意性和重復統計等問題。

（二）水保專項資金使用不夠規范。一是重點不突出。省級水土流失治理專項資金應集中用于流失斑的治理，即主要是對流失斑采取林草措施，對茶果園進行坡改梯改造，對崩崗進行綜合整治。但從調研情況看，除寧化將省級專項資金集中用于流失斑治理外，其它5個縣（市）均將大部分資金用于護坡、護岸、水渠等一般水利工程項目建設，而用于采取措施治理流失斑的資金所占份額極少。二是違規超范圍使用。《福建省水土流失綜合治理專項資金管理辦法》明確規定：專項資金必須嚴格按規定用于經批準的水土保持項目建設，主要用于工程措施和林草措施的項目建設，包括材料費、設備費、機械施工費、種籽苗木費、苗圃基礎設施建設費、封禁治理費以及與水土保持工作相關的科技試驗推廣、技術培訓等。但個別縣存在超范圍違規使用資金的問題。在水保下山與新農村建設結合思想主導下，個別縣將省級水土流失治理專項經費大量用于鄉鎮防洪堤、護岸建設，偏離了以流失斑為重點的水土治理理念。

（三）水保綜合治理工作不夠扎實。一是各級水土部門力量嚴重不足。在全省各地大規模推進水保工作，有利于形成迅速掀起治理水土流失的新高潮。但全省各地水利水保部門在機構建設、人員組織、技術力量等均凸顯薄弱。例如：各縣因沒有相應人手對衛片提供的水土流失面積進行實地勘察核實，難以摸清底數。二是設計部門力量不足。全省22個重點縣幾乎在同一時間編制水土流失專項規劃和年度實施方案，設計部門倉促設計，難以做到深入實地、現場勾圖、科學設計。三是治理標準不一。例如：在各地坡耕地治理工程中，各地治理標準不一。長汀、寧化等縣做到路網道路硬化，水利配套齊全；安溪縣基本做到“頭帶帽、腰系帶、腳穿鞋”，建甌市已改造坡耕地還是土路為主，找不出現代生態茶果園的元素。

三、政策建議

（一）樹立長期治理的理念。歷屆省委、省政府均高度重視水土保持工作，但從全省流失面積上看呈上下波動態勢，變化幅度不大。根據2000年TM衛星影像解譯結果，2000年全省水土流失面積為13127.31平方公里，占省國土總面積的10.72%；2003年為11320平方公里，占省國土面積的9.2%；2006年為9834平方公里，占省國土面積的8.0%；2008年為12253平方公里，占省國土面積的10.01%；2012年為12180平方公里，占省國土面積的9.95%。上述數據波動情況表明，治理水土流失，不可能畢其功于一役，必須樹立長期治理的理念，大力弘揚“滴水穿石、人一我十”的精神。

（二）強化責任。一要強化當地政府的責任。新《水土保持法》規定，縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導，將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，對水土保持規劃確定的任務，安排專項資金，并組織實施。從調研情況看，除寧化縣落實部分配套資金外，其余各縣配套資金均未落實，甚至還將專項資金違規超范圍使用。二要強化業主責任。要堅持“權利和責任掛鉤”，按照“誰開發誰保護、誰破壞誰治理”的原則，強化業主責任。對坡耕地改造，要強化業主治理義務，改變大包大攬的做法，各級財政專項資金只能給予定額補助。

（三）改革資金分配方式。省級專項補助資金現有的分類、定額、切塊、預撥的分配方式，難以起到應有作用，必須改革現有的資金分配方式，建立以結果為導向的資金分配機制。一是實行“先治理，再驗收，后補助”。各重點縣（市、區）可根據各自的治理規劃，提出年度治理任務，省級根據當年水保專項預算資金情況和各縣的治理任務，明確各縣年度治理任務（細分為：重度流失、中度流失、輕度流失年度治理具體面積），先按規定的補助比例預撥50%的專項補助資金，其余的50%待治理任務完成并經驗收合格后予以撥付。二是實行“多治多補、少治少補、不治不補”。為調動各重點縣開展水土流失治理的積極性，建議打破22個重點縣的分類界限，對全省22個重點縣實行統一政策。

（四）突出治理重點。水土流失治理要突出對流失斑的治理，尤其是省級補助資金要集中使用，突出重點。要積極探索“規劃、招標、實施、監管、驗收、報賬”的“六到圖斑”工作方法（圖斑就是細化到如同地圖斑點一樣小的流失斑）。一要規劃到圖斑。現場勾繪圖紙，做出切實可行的設計方案。二要招標到圖斑。做到編制的招標文件對應到圖斑、招標項目對應到圖斑、工程數量對應到圖斑。三要實施到圖斑。始終堅持各項治理措施都實施到圖斑，確保小流域治理實現全覆蓋及水土流失徹底治理。四要監管到圖斑。堅持以圖斑為監管單元，形成“到某個圖斑”的管理思路。五要驗收到圖斑。工程驗收堅持逐圖斑檢查、逐圖斑計量、逐圖斑登記、逐圖斑簽字。達不到驗收要求，逐圖斑整改。六要報賬到圖斑。工程通過驗收后，提交對應到圖斑的報賬資料，實現報賬到圖斑的財務管理。確保治理一片，完成一片。

（五）制定分類治理標準。省級水利水保部門應認真研究不同流失程度流失斑的具體治理標準，并測算出相應的治理成本。如對坡耕地茶果園改造的建設內容、建設標準提出明確要求，并研究確定不同類型的治理補助標準。省級專項治理補助資金根據各地完成不同類型的治理任務，按規定的補助標準給予補助相應的資金規模。

（六）建立完善統計指標體系。一是摸清流失底數。各縣（市、區）政府要根據衛星遙感調查結果組織有關部門到實地勘察核實流失斑面積、程度和類型，做到心中有數。二是要合理分工。水土流失治理工作涉及水保、林業、農業、國土、環保、交通等相關部門，要科學合理地將不同類型的治理任務落實到相關部門。三是省級水利水土部門要會同統計部門制定水土流失治理的統計指標體系，明確各指標的統計口徑、含義和內容，嚴格核實，避免重復統計。

（本文第一作者系福建省財政廳廳長）

責任編輯：洪峰