加強(qiáng)項目支出預(yù)算管理的實踐與思考

規(guī)范項目支出預(yù)算管理，是推進(jìn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高財政資金使用效益的關(guān)鍵，是各級財政部門加強(qiáng)部門預(yù)算管理的重點。本文結(jié)合浙江省衢州市近年來項目支出預(yù)算管理的實踐，提出相關(guān)建議。

一、衢州市項目支出預(yù)算管理存在的主要問題

項目支出預(yù)算是部門支出預(yù)算的重要組成部分，是單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項目支出計劃。

近年來，浙江省衢州市財政實力不斷增強(qiáng)，各單位實施的項目不斷增多，財政對項目的資金投入逐年增加，項目支出預(yù)算經(jīng)費在部門預(yù)算經(jīng)費中所占的比重越來越高。在2013年衢州市級部門預(yù)算支出中，項目支出預(yù)算經(jīng)費占60.93%，比上年提高5個百分點。衢州市通過加強(qiáng)項目審核、實施財政國庫集中支付、開展財政支出績效評價等方式，推進(jìn)了項目支出預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化管理，取得了一定的成效。但與財政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求相比，衢州市項目支出預(yù)算管理中仍存在一些問題。

（一）從預(yù)算編制上看，項目支出管理制度不健全，項目支出預(yù)算編制相對粗放。目前，衢州市尚未制定統(tǒng)一的項目支出管理辦法，項目論證、項目庫建設(shè)、項目核定與組織實施、項目清理與滾動管理等缺乏有效的制度保障。在部門預(yù)算編制上，基本按照“人員經(jīng)費按標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費按定額、項目資金按實際”的方法。對人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的核定，部門單位只需真實準(zhǔn)確和完整地申報單位基礎(chǔ)信息，按年度定額標(biāo)準(zhǔn)計算編制基本支出預(yù)算數(shù)。而對項目經(jīng)費如何安排，沒有明確、細(xì)化、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。部門單位申報項目預(yù)算時，項目立項依據(jù)不夠充分，項目分類不夠科學(xué)合理，一些項目名稱和內(nèi)容多年不變，使用方向互相交叉，加之預(yù)算編制審核時間較短，財政部門實行歸口審核辦法，在審核時存在審核標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)度把握不一的問題，這不僅造成部門單位之間財政資金分配上的不平衡，降低財政資金的使用效益，也使一些應(yīng)該實施的項目因為預(yù)算資金安排不足而難以實施。而一些因前期工作不充分或不具備實施條件的項目卻安排了預(yù)算資金，但又不能如期實施。面對部門上報項目數(shù)量眾多、資金需求較大的情況，財政部門只能在部門上報預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方財力狀況酌情減壓、“切塊打捆”，或者采用基數(shù)加增長的方式，每年在編制下一年部門預(yù)算時，在上一年額度的基礎(chǔ)上給予適當(dāng)增加，由此導(dǎo)致一些部門單位熱衷于多立項目，多爭資金，而忽視項目管理和資金績效管理，造成項目資金使用效益低等問題。

（二）從預(yù)算執(zhí)行上看，項目資金存在被擠占挪用現(xiàn)象，項目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢。由于部門預(yù)算編制不夠科學(xué)精細(xì)，加之各項剛性需求逐年增加和衢州市地方財力保障能力弱等原因，在部門預(yù)算編制過程中，一些可以預(yù)見的、必需的、合理的支出往往不能足額安排或未能安排，基本支出和項目支出安排也留有缺口，使得部門單位的基本支出與項目支出經(jīng)常相互混用或擠占挪用。特別是2010年衢州市實施國庫集中支付改革以來，項目預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度落后序時進(jìn)度的現(xiàn)象比較突出。根據(jù)國庫集中支付制度的要求，項目資金需要根據(jù)項目實施進(jìn)度撥款，并須通過代理銀行將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。由于各種原因的影響，部門單位項目未能實施或?qū)嵤┻M(jìn)度慢，造成項目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，從而使項目預(yù)算資金大量滯留在財政，影響了財政資金效益的發(fā)揮。

（三）從預(yù)算監(jiān)督上看，項目支出跟蹤監(jiān)控體系不完善，項目實施難以管控到位。目前，對項目支出的監(jiān)督和績效評價存在輕重不一的情況。由于部門項目數(shù)量較多，除專項資金安排的項目外，其他項目確定的標(biāo)準(zhǔn)不一，績效難以細(xì)化量化，造成對項目支出的監(jiān)督與績效評價管理相對較差，項目支出管理的監(jiān)督和績效評價較為薄弱，項目績效考評體系和工作機(jī)制尚待完善，一些項目支出的考核評價存在盲點。同時，由于公用經(jīng)費等安排不足，財政部門只能默許部門單位將項目支出和公用經(jīng)費等混同使用，項目資金安排方向與使用方向存在偏離情況，開展財政監(jiān)督和績效評價的基礎(chǔ)不實。加之部門單位上報的項目比較散亂、隨意，項目支出預(yù)算編制安排相對粗放，財政審核所依據(jù)的制度規(guī)定不夠規(guī)范，財政部門也未能全面準(zhǔn)確地掌握項目單位的項目工作完成情況，部門單位也并未因擠占項目經(jīng)費、改變項目支出用途等受到相應(yīng)的制約，財政支出的預(yù)期效果不能得到充分的保障。

二、衢州市項目支出預(yù)算管理存在問題的原因分析

（一）地方財力規(guī)模偏小，項目支出預(yù)算安排偏緊。雖然地方經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)快速發(fā)展，財政實力不斷增強(qiáng)，但由于歷史欠賬多、城市化水平低，加之村落分散、地理環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相對成本大，地方財政仍然不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金需要。在部門預(yù)算的編制過程中，財政資金除保重點、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定等必須安排的支出之外，用于其他項目上的資金很少。面對部門單位上報的數(shù)量較多的項目支出預(yù)算，只能“精打細(xì)算”，視可用財力情況，低標(biāo)準(zhǔn)安排公用經(jīng)費、車輛經(jīng)費、編外人員工資等基本支出，使得基本支出預(yù)算與實際支出之間存在硬缺口；低標(biāo)準(zhǔn)安排項目支出預(yù)算經(jīng)費，或采取“切塊打捆”的方式安排項目經(jīng)費，導(dǎo)致項目支出預(yù)算安排偏緊。

（二）部門認(rèn)識存在誤區(qū)，項目支出預(yù)算剛性不強(qiáng)。從實際執(zhí)行上看，部門單位對部門預(yù)算的重要性和嚴(yán)肅性認(rèn)識不夠，部門單位主觀上把項目資金當(dāng)作補(bǔ)充經(jīng)費的來源，認(rèn)為項目資金重在申報，不考慮自身事業(yè)發(fā)展具體情況，而以各種方式和理由編造項目，強(qiáng)調(diào)立項的必要性和資金需求量的合理性，以求獲取更多的財政資金資源。特別是一些事業(yè)單位，由于財政按人事勞動部門核定的人員編制和工資標(biāo)準(zhǔn)核定人員經(jīng)費，與單位實際人員經(jīng)費支出存在較大缺口，所以造成了許多項目資金被基本支出擠占挪用。

（三）項目論證不夠充分，財政部門審核存在困難。一些部門單位在預(yù)算編制時，對下一年度的工作計劃準(zhǔn)備不充分，對一些項目在下一年度是否開展研究不夠，對需要實施的項目其前期工作準(zhǔn)備也不充分。部分單位對預(yù)算申報的項目未進(jìn)行充分調(diào)研和可行性論證。有的單位甚至不進(jìn)行調(diào)研和論證，而將一些不具備實施條件或?qū)嵤l件不充分的項目進(jìn)行立項申報。由于部門預(yù)算編制的時間短，財政部門對預(yù)算的審核時間緊，所以要完成對所有申報項目的細(xì)致深入審核難度極大。這就可能導(dǎo)致年度內(nèi)預(yù)算支出項目未能實施或未在規(guī)定的期限內(nèi)實施完成的情況，使得項目資金大量滯留或閑置在部門單位，影響財政資金效益的發(fā)揮。

（四）財政管理相對寬松，項目支出監(jiān)管尚不到位。在項目支出管理上，財政部門主要根據(jù)項目實施進(jìn)度核撥項目資金，對項目資金支出預(yù)算執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)督管理。加之預(yù)算本身安排的基本支出存在缺口，因此對部門單位擠占項目經(jīng)費用于彌補(bǔ)基本支出缺口只能“睜一只眼、閉一只眼”，在平時的監(jiān)管中，除對專款專用的專項資金項目監(jiān)管相對嚴(yán)格之外，對其他項目支出的監(jiān)管相對缺失。

三、衢州市加強(qiáng)項目支出預(yù)算管理的對策建議

（一）保障部門單位的基本支出需要，為加強(qiáng)項目支出預(yù)算管理創(chuàng)造條件。在人員經(jīng)費的保障上，應(yīng)按人事勞動部門核定的單位編內(nèi)人員和編外人員的基本工資等標(biāo)準(zhǔn)予以足額安排；在公用經(jīng)費的保障上，應(yīng)根據(jù)行政單位所承擔(dān)的職能和事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點，按部門分類歸檔，在核準(zhǔn)同類單位工作量、占用的資源和相關(guān)歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，區(qū)分項目，進(jìn)行合理的相關(guān)系數(shù)分析，將包括辦公及印刷費、水電費、郵電費、取暖費、物業(yè)管理費、差旅費、日常維修費、會議費、一般購置費等歸為一類，將交通費、車輛運行維護(hù)費歸為一類，按單位性質(zhì)、工作內(nèi)容等分類分檔，制定科學(xué)合理的分檔定額標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)下達(dá)，在年度預(yù)算執(zhí)行中不作調(diào)整，確因特殊原因出現(xiàn)影響預(yù)算執(zhí)行的情況，財政部門可在下一年度確定定額標(biāo)準(zhǔn)時統(tǒng)一考慮。

（二）做好項目支出預(yù)算的基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)項目支出預(yù)算的編制管理。一是建立項目庫制度。預(yù)算單位要根據(jù)自身工作業(yè)務(wù)發(fā)展需要，研究制定單位項目建設(shè)規(guī)劃，并根據(jù)規(guī)劃建立項目庫管理制度，在申報年度項目支出預(yù)算時，將項目庫情況一并報送財政部門，財政部門根據(jù)部門報送的項目庫情況，并結(jié)合部門預(yù)算和地方可用財力，安排年度項目支出預(yù)算。二是加強(qiáng)項目的分類管理。從支出性質(zhì)上，將大型會議培訓(xùn)、重大調(diào)研課題（規(guī)劃）、重大宣傳（活動）等項目確定為專項公用類項目，將房屋建筑物購建、大型修繕、設(shè)備購置歸為發(fā)展類項目。從項目申報口徑上，將每個財政年度需要安排經(jīng)費的項目確定為經(jīng)常性項目，將在一定年限內(nèi)需安排經(jīng)費的項目確定為階段性項目，將一個財政年度內(nèi)一次性安排項目經(jīng)費的項目確定為一次性項目。三是重視項目立項工作。部門單位的項目初步確定后，要組織專家對項目實施方案進(jìn)行項目預(yù)算可行性評審，對項目內(nèi)容、額度和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行合理性評審，對項目支出明細(xì)子項、計量單位、數(shù)量和測算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確性評審。四是加強(qiáng)項目的申報管理。根據(jù)項目的實際情況，對項目申報文本進(jìn)行細(xì)化。五是加強(qiáng)項目的審核管理。財政部門對各部門單位申報的項目進(jìn)行審核，對專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的、新增項目預(yù)算數(shù)額較大的、延續(xù)項目中項目計劃和項目預(yù)算發(fā)生較大變化的，可以組織專家或者委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項評審。根據(jù)年度財力狀況和項目排序，對審核確認(rèn)的項目，統(tǒng)籌安排部門項目支出預(yù)算。與此同時，加強(qiáng)項目的清理和滾動管理，對一次性項目和執(zhí)行年限到期的階段性項目要在項目庫中及時予以清除。

（三）建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)項目支出預(yù)算的執(zhí)行管理。部門單位是部門項目支出預(yù)算的執(zhí)行主體，必須切實履行項目支出管理職責(zé)，及時有效地組織項目實施，確保當(dāng)年安排的項目應(yīng)在當(dāng)年完成支出。要隨時關(guān)注項目實施情況，以保證項目支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行；要通過制定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度工作目標(biāo)，層層細(xì)化和分解責(zé)任，定期對項目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，準(zhǔn)確把握項目資金運行態(tài)勢，及時發(fā)現(xiàn)和處理執(zhí)行中的新情況、新問題。為解決預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項目完成進(jìn)度不一的問題，適當(dāng)賦予部門單位一定的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，對于一定范圍內(nèi)的調(diào)整申請，允許預(yù)算單位在經(jīng)預(yù)算單位主管部門審批并報財政部門備案后執(zhí)行，處理好維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性與適應(yīng)工作靈活性之間的關(guān)系。

（四）完善項目支出監(jiān)督考評和信息公開制度，加強(qiáng)項目預(yù)算支出情況的監(jiān)督。一方面，建立完善項目支出監(jiān)督考評制度。把預(yù)算支出項目管理情況作為行政事業(yè)單位財政監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容之一，對項目管理中編制虛假預(yù)算套取預(yù)算資金、改變預(yù)算資金用途、擴(kuò)大預(yù)算資金開支范圍等違法違規(guī)行為，嚴(yán)格按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定追究項目行政責(zé)任人和直接責(zé)任人的責(zé)任。另一方面，建立科學(xué)、規(guī)范的項目績效指標(biāo)體系和考評工作制度。要組織對項目支出預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行績效評價，建立完善績效評價指標(biāo)，對項目資金運用與經(jīng)濟(jì)社會效益狀況進(jìn)行評估。對績效考評結(jié)果應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)通報，并將其作為下年度項目資金安排的重要依據(jù)。通過績效考評，增加違規(guī)成本，對項目預(yù)算執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)責(zé)任人產(chǎn)生直接約束作用。同時，積極推行財政項目支出預(yù)算信息公開，向社會公布預(yù)算編制的政策、依據(jù)、項目預(yù)算及項目績效等信息，接受社會公眾的監(jiān)督，提高財政決策的公眾參與度。

（五）整合優(yōu)化內(nèi)部處室職能，完善項目支出預(yù)算管理體制。建議整合優(yōu)化現(xiàn)行項目支出預(yù)算管理部門職能，改變按業(yè)務(wù)口子分塊、多頭管理的狀況，根據(jù)項目支出預(yù)算管理流程，適當(dāng)整合優(yōu)化內(nèi)部處室職能。按照構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互循環(huán)、互為前提、一體運行的“三位一體”財政組織管理框架要求，打破現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，在財政部門內(nèi)部，按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，建立專門的預(yù)算編制處室、執(zhí)行處室和監(jiān)督處室。

（六）加強(qiáng)財政管理政策宣傳，營造和諧的項目支出預(yù)算管理氛圍。要加大對部門預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理的宣傳力度，幫助各部門單位樹立公共財政下的預(yù)算管理觀念，爭取部門的理解和支持。要在早編預(yù)算的基礎(chǔ)上，主動做好與部門的溝通和服務(wù)工作，透明安排項目，確保資金在部門間的公平分配。

（作者單位：浙江省開化縣財政局）

責(zé)任編輯：欣聞