山西財政支農項目與農民合作組織對接問題研究

黨的十七屆三中全會明確指出：“扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。”十八屆三中全會又指出：“鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、社會化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。”黨中央的重大決策，為農村專業合作組織的發展指明了方向，具有重大而深遠的意義。財政部制定的《關于支持農民合作組織發展促進農業生產經營體制創新的意見》明確提出要積極推動支農項目與農民合作組織對接。針對財政支農項目與合作組織對接問題，山西省農業廳、財政廳和省農村財政研究會組成聯合調研組，在分析省級財政資金支持農民合作組織現狀的基礎上，深入晉中市祁縣和榆次區進行了調研。

一、財政支農項目與農民合作組織對接的基本要素及意義

所謂“財政支農項目與農民合作組織對接”，大體應包含三個方面基本要素：一是代表政府安排財政支農資金的投資主體；二是能夠承擔政府投資項目實現其既定目標的農民合作組織，即項目實施主體；三是聯系投資主體和實施主體的項目投資指南和項目申報資料。這三個基本要素在對接過程中相互選擇、相互支持，融匯在一起。

從財政投資主體方面講，一是要根據農民合作組織發展要求編制適度規模預算；二是要確定科學合理可行的資金投向，使其發揮應有的效益；三是要對實施項目的合作社進行考察和選擇，選擇條件和標準要簡明準確，堅持公開、公正、公平的原則，做到優中選優，把支農項目交給那些能干事、干成事的合作組織去實施；四是要在項目實施過程中，做好檢查驗收工作，保證項目質量，充分發揮項目的作用。

在調研中，我們了解到，當前山西省財政支持農民合作組織投資項目大體上有兩種類型：一是直接扶持農民合作組織發展的項目，如：中央財政和省財政安排的農民合作組織專項資金所扶持的項目，包括由農、林、農機、商務、供銷等部門支持合作組織的項目；二是扶持農業和農村發展的專項資金中，由農民合作組織作為實施主體承擔的項目，如：省財政支持現代農業建設項目、“一村一品”和“一縣一業”項目、設施蔬菜建設項目、良種繁育項目等。

從農民合作組織方面講，一要提升本身素質和政策水平，提高完成項目的能力，保證實施好支農項目；二要熟悉本地區區域發展整體規劃和項目實施環境，根據支撐本地區經濟發展的主導產業申報項目；三要按照項目指南選擇能夠推進現代農業發展和促進農民增收致富的項目，更好地完成支農項目對接；四要做好項目儲備，以便能夠及時按要求提供可選用的可行項目。

從項目投資指南和申報材料方面講，項目投資指南由財政投資主體編制，投資目的要體現政府意愿，投資方向要符合“三農”發展要求，投資內容要科學合理。對項目申報材料、申報方式、申報時間等要求要具體可行，便于農民合作組織操作。同時，農民合作組織要根據投資主體發布的項目投資指南的各項要求，結合本組織的實際，實事求是地編制申報材料，扎實做好項目實施的前期工作。

財政支農項目與合作組織對接，不僅支持了農民專業合作組織發展，而且提高了現代農業生產經營組織化程度，是進一步穩定完善農村基本經營制度的重要途徑，是培育現代農業新型生產經營主體、解決現代農業人力資源不足問題的重要手段，是穩定農產品市場和價格、促進農民收入持續增長的重要措施，是加強和創新農村社會管理、維護農村社會和諧穩定的重要內容，也是創新財政支農機制、提高財政支農效益的重要保證。

二、山西省財政支農項目與農民合作組織對接現狀和運作要點

（一）對接現狀。

目前，我省現有在工商登記注冊的農民合作社達61029家，已覆蓋了全省95%以上的行政村。截至2013年9月底，全省已建設省級示范社1535個、市級示范社2512個、縣級示范社5782個，發展數量位居全國第三。這些合作組織在各級政府和財政部門關心支持下，實施項目逐年增多，實施范圍逐年擴大，項目資金逐年增加，發展步伐越來越快。僅從省財政列入省農業廳的農民專業合作組織示范補助費看，從2006年的500萬元增加到2008年以后的每年1400萬元，八年共扶持農民合作社2133個，發展勢頭強勁，合作水平日益提升，正逐漸成為山西省發展現代農業、促進農民增收、繁榮農村經濟的重要力量。以晉中市為例，截至2012年底，該市依法在工商行政管理部門登記的農民專業合作社達6814個，其中2012年新發展888個。入社農戶1345萬戶，占全市農戶總數的17%。從產業分布看，種植業占35%，養殖業占40%，林業占9%，服務業及其他占16%，基本覆蓋了傳統產業、特色產業和新興產業。

從2012年度全省財政支農項目資金與合作組織對接情況看，據不完全統計，省農業廳支持合作組織（社）資金31488萬元，占該廳系統支農資金的43.14%；省林業廳支持合作組織資金567萬元，占該廳系統支農資金的1.98%；省農機局支持合作組織2037萬元，占該局系統支農資金的64.26%；省扶貧辦支持合作組織2751萬元，占該辦支農資金的13%。

2012和2013年度全省支持“一村一品”專業村合作社種植業項目1333個，支持資金12663.5萬元，占農業廳支持合作社資金的40.22%。2012年支持42個合作社的中央現代農業奶牛標準化養殖項目，項目資金2100萬元，占農業廳支持合作社資金的6.67%。2012年共支持16個合作社蔬菜集約化育苗場建設項目， 項目資金1640萬元，占農業廳支持合作社資金的5.21%。2012年全省農民專業合作社示范補助費共支持325個合作社， 項目資金1350萬元，占農業廳支持合作社資金的4.29%。總的看，對接情況是好的。

（二）運作要點。

課題組在祁縣和榆次區調研時，分別 與祁縣田源畜禽合作社、鑫犇養殖合作社、耀華果業合作社、西六支農業開發合作社、輝煌養殖合作社、騰達生態農業合作社和榆次區朱村紅滿園種植合作社等七家農民專業合作社的負責人和祁縣財政局的負責人座談，并深入到田間地頭和項目區進行考察與調研，大家一致認為：

1.對接項目的啟動和運作，財政支持引導是前提。

中央要求，積極推動支農項目與合作組織對接。要著重在田間地頭、農村社區以及需要有組織、規模化、成片推進的項目，優先讓符合條件的合作組織參與申報和實施。財政部從農業補貼、農業農村基礎設施、農業產業化發展、農業社會化服務、農產品流通、農村人才培訓等六個方面對合作組織予以支持。大家認為，財政支農項目與合作組織對接，財政部門要連續支持，充分發揮示范引導作用。不僅啟動時需要財政部門“扶上馬”，而且實施運作時要靠財政部門“送一程”。這樣才能把項目做大做好， 產生效益。比如，祁縣有46萬畝耕地，果樹面積23.7萬畝，其中酥梨面積13.7萬畝，是該縣農村三大支柱產業之一。耀華果業合作社緊緊抓住這一優勢產業，在財政支農資金連續支持下，逐步發展壯大起來。該合作社成立于2006年7月，注冊資金900萬元，入社社員153戶，酥梨基地從1000畝發展到2萬畝。2012年合作社銷售酥梨2萬噸，實現銷售收入6112萬元，利稅286萬元。從2008—2012年他們承擔國家財政支農項目9項，項目資金641.6萬元，自籌1500萬元，項目資金主要用于引進新品種、新技術，購置初級加工、儲藏、運銷的設施、設備等。在財政資金支持下，建起了一個2000平方米的水果交易市場，建設了18個水果貯藏庫（容積15000立方），建設了一個300平方米的物流中心和一個200平方米的培訓中心，連續三年每年出口水果4000萬斤，創匯160萬美元。

2.對接項目的啟動和運作，條件好、標準高的農民合作組織是基礎。

一是要選擇有優秀領頭人、綜合發展能力強的合作組織對接。祁縣西六支農業開發專業合作社是在企業家李杰誠與村委班子聯合運作， 組織440戶農民、以土地承包權入股的方式流轉土地2100畝組建起來的。幾年來，合作社在當地政府和財政等有關部門支持下，依托企業支撐，投資3000余萬元，建成600畝高標準的日光溫室大棚，400畝拱棚、5000平方米育苗棚、600平方米培訓交易中心、300平方米冷藏庫，基本形成了產供銷一條龍生產規模。在分配制度上，大膽引入承包制、經濟責任制、成本核算制和職業經理人制，初步建立了“產權清晰、權責明確、管理科學、運轉高效”的產權制度和經營制度。與此同時，為了使入股社員的權益得到保障，還確定了一整套補償機制。社員可以享受“四重保險”，即保底金、保股金、保薪金、保土地。2011年每畝分紅股金100元，西六支村和周邊富余勞動力人均純收入15000元。有了好的帶頭人，通過合作經營不僅富裕了農民，還推進了祁縣現代設施農業規模的快速擴張。

二是要選擇適度規模經營和產業鏈長的合作組織對接。這樣能夠拉長產業鏈，加快發展加工業和第三產業，提高產品附加值。從晉中市的調查了解到，全市從事農產品加工、運輸、儲藏、銷售及產加銷一體化的合作社達到914個，占66%。比如，太谷縣三圣現代農業專業合作社將單一的林果業與休閑娛樂、水果采摘、餐飲住宿、農耕體驗等農家樂鄉村旅游相結合，進一步豐富了經營內容，拓寬了致富渠道。為了創新規模經營機制，左權縣生態莊園農民專業合作社通過出租、轉讓、股份合作等形式流轉土地，實現了土地的集約經營。目前，晉中市采取土地經營權入股、委托代耕和其他流轉方式進行集中統一規劃、統一經營的合作社413個，流轉到合作社的土地面積11.2萬畝。榆次區景宏奶牛養殖專業合作社于2010年組建了由6市、9縣、23個養牛專業合作社組成的合作社，聯合了榆次區1/3、全省10%的奶牛，開展了大規模和高層次的合作經營。

三是要選擇產品市場競爭能力強的合作組織對接。在健康環保理念日漸深入人心的形勢下，合作組織一定要強化品牌意識，樹立產品質量認證觀念，統一規范種植、養殖技術標準，實現優質、無公害產品承諾。目前全省1641個合作社取得了無公害農產品、綠色食品、有機食品和地理標志認證，946個合作社注冊了商標，合作社的產品質量和信譽、精品意識和市場開拓能力都有明顯提高。全省85%的農民專業合作社統一購買生產資料，降低了購置、使用假冒偽劣產品的風險，生產成本大大降低。全省有486個農民專業合作社建立了自己的農產品直銷點，848個合作社參與了“農超對接”，合作社市場開拓能力大大增強。

四是要選擇以新型農民為主體的合作組織對接。這些合作組織常常在市場變化的情況下，不僅能夠積極引進新技術、新項目、新品種，而且還注重對社員進行實用技術和專業技能的培訓，使他們在實踐中提升自己的科學文化素質，以適應現代農業發展需要。通過培訓，這些新型農民了解市場、懂得經營、善于管理，學會在競爭中使用法律武器保護自己和合作社的權益，使農民專業合作社成為創新產品的生產組織，運用現代農業新技術的載體和推廣組織。

三、財政支農項目與農民合作組織對接存在的主要問題

財政支農項目與農民合作組織對接，既關系到財政支農資金的導向和效益，又關系到農民合作組織這個新型經營主體功能的完善和作用的發揮。從調研情況看，目前財政支農項目與農民合作組織的對接主要存在以下問題：

（一）部分市、縣對農民合作社扶持還沒有專項財政預算。根據中央文件、《農民專業合作社法》以及《山西省農民專業合作社條例》相關規定，各級財政應當把扶持農民專業合作社的資金列入財政預算，并隨著本級財政收入的增長逐步增加。但從調研情況看，這方面還有差距。

（二）目前財政支持各類合作社項目的資金總量少，使用分散。目前培育的省市縣三級農民專業合作社示范社達9500多個，但能享受省級財政專項扶持的示范社僅占20%左右，而且大多數項目是幾萬元、多者十幾萬元，作用不大，對接時缺乏吸引力。

（三）合作組織規模較小。目前山西省農民專業合作社總數超過6萬個，平均每個合作社社員不到10戶，具有一定規模、帶動能力強的合作社較少，發展水平還不夠高，經濟實力還不夠強，運行比較單一，缺乏有效的帶動能力。

（四）合作組織運行不太規范。部分合作社缺乏健全的法人治理結構和機制，民主管理流于形式，制度不完善，財務人員及其他管理人員匱乏，運行不夠規范，制約了合作層次提升。

四、進一步推動財政支農資金與農民合作組織對接的建議

（一）各級財政把扶持農民合作組織的資金納入財政預算。

建議各級財政按2013年中央一號文件、《農民專業合作社法》和《山西省農民專業合作社條例》要求和精神，將扶持農民合作社資金列入財政預算，整合資金，加大支農項目對接和扶持力度。

（二）財政支農項目與農民合作社對接要點。

1.農業補貼方面，建議將合作社納入相關農業補貼支持范圍。進一步加大對農機合作社購買先進適用農業機械的補貼力度，同時，將發展能繁母豬飼養、畜牧良種引進為重點的畜牧類合作社予以重點補貼扶持。

2.農業產業發展方面，建議將合作社作為支持優勢特色農業產業發展的重要載體，逐步擴大由合作社承擔的現代農業生產發展、扶貧開發、農業綜合開發項目規模。在農業產業化相關資金項目安排中，鼓勵龍頭企業與合作社更多地開展聯合和合作，推廣完善“農戶+合作社+龍頭企業”等多種有效經營方式。

3.農業社會化服務方面，建議以合作社為依托，推進新型農業社會化服務體系建設。加大農業科技成果轉化和推廣投入，支持合作社引進推廣新品種、新技術、新設備，提高生產標準化、規模化水平。為合作社提供病蟲害防治、動物疫病防控、農產品質量安全監測等專業化服務。

4.農產品流通方面，建議支持和引導合作社開展品牌創建工作，增強產品競爭力。支持合作社開展貯運、包裝、保鮮、冷藏、加工等經營，延伸產業鏈條，加大農產品產地初加工補助資金對合作社的支持力度。支持合作社發展“農超對接”、“農校對接”、“農企對接”等營銷模式。

5.農村人才培訓方面， 建議加大支持合作社人才隊伍建設力度。加強對合作社理事長、財會人員、經營管理人員和輔導員的培訓。鼓勵返鄉創業農民工、大學生村官領辦創辦合作社。進一步加大現代農業人才支撐計劃和陽光工程對合作社人才培訓力度。充分利用各種教育資源，有針對性地培養合作社人才。

（三）建立統一的財政支農項目對接示范合作社的標準。

各地和各部門扶持的合作社原則上應從農經管理部門每年認定公布的示范社中選擇，其中，中央和省財政項目資金重點扶持省級示范社，市、縣兩級財政重點扶持市、縣示范社。建議示范社的標準為：

1.民主管理好。示范社根據本社實際情況制定章程，有健全的社員（代表）大會制度、理事會和監事會制度及完善的財務管理制度、財務公開制度、社務公開制度、議事決策記錄制度等內部規章制度，并認真執行。每年至少召開一次成員（代表）大會并有完整會議記錄，所有出席成員在會議記錄上簽名。涉及到重大財產處置和重要生產經營活動等事項由成員（代表）大會決議通過，切實做到民主決策。合作社設置會計賬簿， 編制會計報表，或委托有關代理記賬機構代理記賬、核算。為每個成員設立成員賬戶，完整記錄成員的出資額、公積金量化份額、與本社的交易情況和盈余返還情況等。

2.服務能力強。示范社有辦公經營場所和健全的服務設施。示范社成員主要生產資料統一購買率、主要產品（服務）統一銷售（提供）率超過80%。生產鮮活農產品的農民專業合作社參與“農超對接”、“農校對接”、“農企對接”，或在城鎮建立連鎖店、直銷點、專柜、代銷點，實現銷售渠道穩定暢通。

3.產品（服務）優勢大。示范社發展的產業或產品（服務）符合“一村一品”或“一縣一業”主攻方向。示范社按照涉及行業的相關生產標準進行生產。生產食用農產品的農民專業合作社的產品要獲得“三品一標”：即無公害農產品、綠色食品、有機食品認證或農產品地理標志認證，擁有自主注冊商標或品牌認證，或入選省、市品牌農產品名錄。

4.社會反響好。示范社各項活動要依照《農民專業合作社法》及《山西省農民專業合作社條例》及其他有關法律法規相關規定進行。示范社要有良好社會聲譽，無生產（質量）安全事故、行業通報批評、媒體曝光等不良記錄，受到過各級政府和有關部門表彰，對推動當地主導產業發展作用大，帶動農民收入能力強。

責任編輯：湯星頤