關(guān)于現(xiàn)階段我國糧食安全問題的思考

我國是世界上人口最多的國家，人均耕地面積不足世界平均水平的一半，糧食安全問題始終是我國政府和社會(huì)各方面乃至國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。特別是，在經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)今，影響我國糧食安全的國內(nèi)因素、國際因素日趨多元，而且相互交織，進(jìn)一步加劇了我國糧食安全形勢(shì)的復(fù)雜性。習(xí)近平總書記在今年中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確指出：“在糧食問題上不能僥幸、不能折騰”，“我們飯碗必須牢牢端在自己手里，糧食安全的主動(dòng)權(quán)必須牢牢掌控在自己手中”。這既是我國糧食安全政策的基本方略，也是應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)、保障我國糧食安全的動(dòng)員令。

一、正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段我國糧食安全形勢(shì)

2013年，全國糧食總產(chǎn)量達(dá)到12039億斤，比2012年增產(chǎn)247億斤，實(shí)現(xiàn)了糧食總產(chǎn)量的“十連增”。但是，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國糧食供需仍是一種緊平衡，糧食供需結(jié)構(gòu)性緊缺矛盾越來越突出，糧食安全的基礎(chǔ)相當(dāng)脆弱。

（一）糧食生產(chǎn)“十連增”的同時(shí)，我國糧食供需結(jié)構(gòu)性緊缺矛盾卻越來越突出。2004年以來，在糧食連年增產(chǎn)的背景下，我國糧食進(jìn)口量直線上升。1996年以前，我國為大豆凈出口國，此后，大豆進(jìn)口一路飆升，2013年大豆凈進(jìn)口達(dá)到6315萬噸。近幾年來，不僅大豆需要大量進(jìn)口，小麥、玉米和水稻三大谷物進(jìn)口量也在激增，2008年進(jìn)口量為42萬噸，2010年增至319萬噸，2013年增至1105萬噸。目前，三大谷物均為凈進(jìn)口。2013年我國糧食凈進(jìn)口規(guī)模達(dá)到8400萬噸，糧食年度自給率已降至90%左右，其中大豆自給率下降到18%左右。我國是一個(gè)既缺食用油、又缺飼料蛋白的國家，隨著人口增長、人民生活水平提高以及國民膳食結(jié)構(gòu)變化，大豆國內(nèi)供需缺口將不斷擴(kuò)大。

（二）實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)“十連增”的資源和環(huán)境代價(jià)十分沉重。十年來，我國糧食生產(chǎn)取得了矚目成就，也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。一是水資源的過度開采。我國是一個(gè)水資源相對(duì)貧乏的國家，人均水資源僅為世界平均水平的1/4，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就占用了大約2/3的水資源，生活、工業(yè)和生態(tài)用水受到極大限制。特別是隨著北方糧食生產(chǎn)基地的加強(qiáng)，地下水嚴(yán)重超采，華北已成為世界上最大的地下水漏斗、東北地區(qū)濕地大面積減少和退化。二是化肥、農(nóng)藥施用量大幅增加，造成大范圍的農(nóng)業(yè)污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國平均每公頃施肥量是世界平均水平的4.1倍，農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量（COD）、總氮和總磷排放量分別占全國總排放量的44%、57%、67%，且呈加重趨勢(shì)。三是土地的過度開墾和過度耕種，導(dǎo)致了水土流失，土壤板結(jié)、理化性狀變劣，土壤有機(jī)質(zhì)明顯下降。據(jù)有關(guān)部門對(duì)10個(gè)省調(diào)查分析，土壤有機(jī)質(zhì)含量比20世紀(jì)90年代初下降35個(gè)百分點(diǎn)，土壤有機(jī)質(zhì)密度平均不足3%，明顯低于歐洲同類土壤。

（三）未來國內(nèi)糧食供需結(jié)構(gòu)性缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。從國內(nèi)糧食生產(chǎn)來看，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)“十連增”后，繼續(xù)擴(kuò)大糧食生產(chǎn)的水、土地等資源約束進(jìn)一步加劇，即使實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和水保護(hù)制度，用于糧食生產(chǎn)的土地、水資源也只會(huì)減少不會(huì)增加。再者，目前我國糧食單產(chǎn)已處于世界先進(jìn)水平，沒有革命性的種植技術(shù)進(jìn)步，難以大幅提高。從國內(nèi)需求來看，受人口增長、人均收入提高、人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化以及城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)變化等多重因素影響，我國糧食消費(fèi)總量將持續(xù)剛性增長。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，2020年，按照人口14.1億人（這是我國人口增長率最低估值）測算，我國糧食消費(fèi)需求量約14000億斤，糧食產(chǎn)需缺口（主要是大豆供需缺口）近2000億斤。若按2020年人口15億測算，我國糧食供需結(jié)構(gòu)性缺口將更大。綜合來看，雖然口糧消費(fèi)實(shí)現(xiàn)國內(nèi)自給自足沒有任何問題，但是飼料和植物油等消費(fèi)進(jìn)口依存度將進(jìn)一步上升。

二、保障我國糧食安全的基本方略：既要把握住糧食安全的主動(dòng)權(quán)，又要充分利用國際市場和國際資源

糧食問題不僅是吃飯問題、經(jīng)濟(jì)問題，而且是社會(huì)問題、政治問題。國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們：解決好13億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事。

（一）大國的糧食安全保障決不能寄托于國際資源，必須立足于國內(nèi)基本自給。這是因?yàn)椋谝唬覈磕昙Z食消費(fèi)量占世界糧食消費(fèi)總量的25%，為世界糧食貿(mào)易量的兩倍多。世界糧食市場供應(yīng)能力十分有限，如果我國糧食進(jìn)口過多，不僅國際市場難以承受，也會(huì)給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的糧食供需缺口，國際市場也滿足不了我國的需求。第二，糧食是一種特殊的商品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性和政治屬性。近些年，部分國家貿(mào)易出口禁令、國際資本投機(jī)炒作以及地緣政治干預(yù)已成為國際糧食市場波動(dòng)的重要原因，更是一些國家政局動(dòng)蕩甚至政府垮臺(tái)的直接導(dǎo)火索。我國歷史上的“種桑誤國”的故事，應(yīng)該是當(dāng)代中國人避免陷入“受制于人”困境必須牢記的教訓(xùn)。

此外，即使城鎮(zhèn)化能順利吸納部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，我國仍將有上億農(nóng)民（有人估計(jì)2020年約2.1億農(nóng)民）依靠種糧謀生。由于耕地、水資源短缺，我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品不具有比較優(yōu)勢(shì)，加之國際資本趨利性以及國際政治復(fù)雜性，完全自由開放我國糧食市場，無疑對(duì)我國糧食生產(chǎn)會(huì)帶來極大沖擊，造成大量農(nóng)民失業(yè)，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，即使從維持?jǐn)?shù)億農(nóng)民就業(yè)目標(biāo)出發(fā)，我國必須調(diào)控好國內(nèi)糧食市場、維持必要規(guī)模的土地和水資源，保護(hù)和穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)能力。

（二）有選擇地適當(dāng)增加一些我國短缺的或生產(chǎn)成本高的糧食品種進(jìn)口，是必要的，也是切實(shí)可行的。對(duì)于耕地和水資源日趨短缺、糧食需求剛性增長的我國來說，過分強(qiáng)調(diào)糧食自給自足，勢(shì)必造成土地和資本要素的機(jī)會(huì)成本大幅上升，不僅會(huì)影響農(nóng)民收入的增加，也會(huì)損害非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是因?yàn)椋粩嗵岣叩霓r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，不僅會(huì)成為導(dǎo)致國內(nèi)通貨膨脹的潛在因素，而且會(huì)推動(dòng)工業(yè)勞動(dòng)成本的提高，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

“用世界近7%的耕地、6.5%的水資源解決了世界20%的人口吃飯問題”，一方面標(biāo)志著我國糧食生產(chǎn)取得了巨大的成就，另一方面也反映出利用國際資源解決我國吃飯問題的必要性和可能性。因此，有選擇地適當(dāng)增加一些糧食品種進(jìn)口，有助于把國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源的利用、保護(hù)結(jié)合起來，減輕我國農(nóng)業(yè)自然資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的壓力。粗略估算，以2012年為例，我國進(jìn)口糧食8025萬噸，等于減少國內(nèi)糧食播種面積約5.5億畝，相當(dāng)于全國糧食播種面積的33%左右，按照現(xiàn)行復(fù)種指數(shù)折算需要新開墾國內(nèi)耕地約4.1億畝；減少耗水量約1100億立方米，相當(dāng)于糧食用水量的20%左右；少施用化肥約550萬噸，相當(dāng)于糧食化肥施用量的15%左右。

與此同時(shí)，也有利于刺激全球農(nóng)業(yè)資源潛力的釋放，保障全球糧食供應(yīng)的穩(wěn)定增長。事實(shí)上，從全球土地資源來看，尚未開發(fā)的耕地總量超過14億公頃，其中適合種植稻谷、小麥、玉米和大豆面積超過10億公頃。開發(fā)利用好這些土地資源，全球糧食供應(yīng)總量可增加8%—10%。如果考慮目前一些發(fā)展中國家糧食單產(chǎn)水平較低，可以提高的幅度較大，全球糧食供應(yīng)增加的潛力將更大。以稻谷主產(chǎn)區(qū)——東南亞為例，據(jù)國務(wù)院發(fā)展中心調(diào)查，僅老撾、柬埔寨和緬甸三國就有2.7億畝未開墾的耕地，如果這些農(nóng)業(yè)資源得到較好的開發(fā)利用，這些國家未來在全球大米出口市場將扮演越來越重要的角色。

三、保護(hù)和穩(wěn)定提高國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力，是我國糧食安全的基礎(chǔ)保障

從長期來看，掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)，就是要保護(hù)和穩(wěn)定提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力。這是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任。

（一）真正落實(shí)地方政府保護(hù)耕地、水等農(nóng)業(yè)資源的責(zé)任。切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝的耕地紅線，加快改革土地征占制度，完善“占補(bǔ)平衡”政策，加大基本糧田保護(hù)力度。將基礎(chǔ)條件好、生產(chǎn)水平高的糧食產(chǎn)區(qū)明確劃為糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)，其基本農(nóng)田永久固定，嚴(yán)禁征占或改變用途。在糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)域內(nèi)，嚴(yán)禁任何有可能污染水源和耕地、大氣的工業(yè)項(xiàng)目和礦產(chǎn)開采項(xiàng)目上馬，確保糧食質(zhì)量安全和食品安全。繼續(xù)實(shí)施產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，增加糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，建立耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制和區(qū)域利益調(diào)節(jié)機(jī)制。建立和健全糧食主產(chǎn)區(qū)黨政干部績效考核機(jī)制，強(qiáng)化主體功能區(qū)地方政府糧食安全責(zé)任。

（二）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，各級(jí)政府不僅要加大財(cái)政資金投入，而且應(yīng)該也可能吸引社會(huì)資本的投入。積極探索大型水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資體制和經(jīng)營模式，增強(qiáng)水利投資的效益性，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本對(duì)大型水利設(shè)施投資的積極性，大幅度提高糧食生產(chǎn)的有效灌溉面積。小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)可以通過農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織進(jìn)行規(guī)模化投資和經(jīng)營管理，提高水資源的使用效率。按照糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，并結(jié)合國土整治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加快建設(shè)諸如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、大型商品糧基地等一批重大工程項(xiàng)目，鞏固和提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高耕地質(zhì)量。當(dāng)務(wù)之急是，東北、華北等糧食主產(chǎn)區(qū)要盡快建設(shè)一批蓄水工程和灌溉工程，充分利用現(xiàn)有地表水資源，盡可能減少地下水資源的開采，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

（三）加大農(nóng)業(yè)科研投入。農(nóng)業(yè)技術(shù)的公共產(chǎn)品屬性較強(qiáng)，需要各級(jí)政府財(cái)政資金的大力投入。當(dāng)前，不僅各級(jí)政府農(nóng)業(yè)科技投入不足，而且企業(yè)特別是種糧農(nóng)民農(nóng)業(yè)科技投入更是嚴(yán)重不足，與農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比我國糧食生產(chǎn)技術(shù)總體水平還是相當(dāng)落后的。因此，要提高技術(shù)進(jìn)步對(duì)我國糧食安全的貢獻(xiàn)率，就必須加大農(nóng)業(yè)科研投入，提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平。首先，要逐步建立以政府為主導(dǎo)、多元化的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入機(jī)制，合理地劃分不同級(jí)次政府、企業(yè)和種糧農(nóng)民的科技投資重點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技資金配置，提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的財(cái)政投資效率。其次，要完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系，引導(dǎo)種糧農(nóng)民積極推廣使用綠色、低碳、節(jié)水的先進(jìn)種植技術(shù)。第三，要加強(qiáng)制種基地和良種繁育基地建設(shè)，壯大種業(yè)龍頭企業(yè)，提升良種供應(yīng)保障能力。要運(yùn)用財(cái)政政策引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)資本加大種子產(chǎn)業(yè)投資，培育一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種。

（四）積極推動(dòng)土地經(jīng)營的適度規(guī)模化、集約化，培育和發(fā)展新型糧食經(jīng)營主體，提高糧食生產(chǎn)組織化程度。在堅(jiān)持現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。落實(shí)扶持政策，支持發(fā)展農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、植保專業(yè)服務(wù)組織、抗旱專業(yè)服務(wù)隊(duì)、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等，提高糧食生產(chǎn)專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)水平。支持發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)，鼓勵(lì)大中專畢業(yè)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，努力培養(yǎng)有知識(shí)、善經(jīng)營、會(huì)管理的職業(yè)農(nóng)民。

（五）全面實(shí)施“耕海牧漁”，打造我國未來食品供應(yīng)基地。我國是海洋大國，海洋漁場是世界最重要的漁場之一，可供捕撈生產(chǎn)的漁場面積高達(dá)281萬平方公里。目前，全世界海洋所提供的植物性食物占食物能量總供給的20%，占食物蛋白總供給的40%，而我們國民膳食結(jié)構(gòu)中來自海洋的植物性食品和蛋白食品的比重遠(yuǎn)未達(dá)到這一數(shù)額。對(duì)我國來說，隨著人口增長、陸地資源減少和環(huán)境惡化等影響加劇，作為能夠大量提供植物性食品和蛋白食品的新型糧食生產(chǎn)基地——海洋漁場，對(duì)于保障我國糧食安全將發(fā)揮越來越重要的作用。首先，要建立合理的海域產(chǎn)權(quán)制度，既積極開發(fā)又嚴(yán)格保護(hù)好海洋漁業(yè)資源，防止海洋資源過度開發(fā)的“公有地悲劇”發(fā)生。其次，加大海洋養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善淺海養(yǎng)殖條件，發(fā)展深海養(yǎng)殖，擴(kuò)大海洋養(yǎng)殖面積。第三，加大科技投入，選擇和培育優(yōu)質(zhì)品種，創(chuàng)新養(yǎng)殖技術(shù)，擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，降低海洋養(yǎng)殖成本，促進(jìn)海水健康養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，多層面、多環(huán)節(jié)發(fā)展我國海洋食品加工產(chǎn)業(yè)，延長海洋食品生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)鏈，提高海洋食品附加值。

四、構(gòu)建基于供求決定的糧食價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是我國糧食安全的制度保障

近些年來，隨著國家托市收購價(jià)格（小麥、水稻最低收購價(jià)，大豆、玉米和油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)）的不斷提高，我國小麥、稻谷、玉米、大豆、油菜籽等糧油品種價(jià)格已明顯高于國際市場價(jià)格，最低收購價(jià)格實(shí)際上成為糧食市場的最高價(jià)格，國家托市收購政策陷入“兩難”境地，難以為繼：如果不繼續(xù)提高托市收購價(jià)格，糧食價(jià)格跟不上生產(chǎn)成本的上漲，將降低農(nóng)民種糧效益，影響農(nóng)民種糧積極性；如果繼續(xù)提高托市收購價(jià)格，不僅將加大糧食進(jìn)口壓力，沖擊國內(nèi)市場，而且會(huì)影響到國內(nèi)流通、加工等環(huán)節(jié)市場主體的入市積極性，形成“中儲(chǔ)糧包購包銷”格局，影響糧食市場的效率，加大中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，自2010年我國糧食價(jià)格全面高于國際市場價(jià)格以來，托市收購已成為政府調(diào)控糧食市場的經(jīng)常性手段，在一定程度上扭曲了市場價(jià)格，中儲(chǔ)糧公司成為糧食市場唯一的收購主體，國家政策性收購數(shù)量十分龐大，庫存壓力日益加劇，中央財(cái)政支出負(fù)擔(dān)急劇增加。在主產(chǎn)區(qū)，2012年小麥和玉米托市收購量占本地區(qū)商品量的比例高達(dá)86%和61%。目前托市收購糧油相當(dāng)一部分只能露天儲(chǔ)存，安全隱患極大。

因此，從根本上講，必須改革現(xiàn)行托市收購政策，構(gòu)建決定于供求的糧食價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮糧食價(jià)格對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者的調(diào)節(jié)作用。國內(nèi)外實(shí)踐證明，只有充分發(fā)揮市場供求在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成中的作用，才能激勵(lì)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和降低成本，才能更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)民和各類市場主體的積極性，也才能使政府宏觀調(diào)控更加有效。

（一）放開糧食市場，構(gòu)建起糧食價(jià)格的市場形成機(jī)制。今后一段時(shí)期，我國糧食價(jià)格市場化改革的總體目標(biāo)是，取消糧食最低收購價(jià)機(jī)制和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)機(jī)制，減少政府對(duì)糧食價(jià)格的直接干預(yù)和對(duì)糧食市場不必要的管制，由糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者根據(jù)供求關(guān)系形成相互之間的比價(jià)關(guān)系，并由這些價(jià)格關(guān)系來調(diào)節(jié)糧食的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)。當(dāng)前，首先要按照市場供求決定糧食價(jià)格原則，進(jìn)一步完善糧食最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策，盡可能降低對(duì)市場價(jià)格的扭曲。其次，要按照“積極穩(wěn)妥、先試后推”的原則，結(jié)合財(cái)政補(bǔ)貼政策改革和調(diào)整，在東北地區(qū)開展大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度試點(diǎn)，取消大豆臨時(shí)收儲(chǔ)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”，為全面實(shí)施糧食價(jià)格市場化改革提供參考和借鑒。

（二）加強(qiáng)糧食市場的制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立和健全多層次的、多功能的、全國統(tǒng)一的糧食市場體系，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展大宗糧食品種的區(qū)域性、專業(yè)性批發(fā)市場和大中城市成品糧油批發(fā)市場；穩(wěn)定發(fā)展糧食期貨市場，逐步增加糧食期貨交易品種，完善期貨交易制度，充分發(fā)揮期貨市場的發(fā)現(xiàn)價(jià)格和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)作用。規(guī)劃和布局一批糧食流通關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、集散中心等物流設(shè)施等，著力完善糧食市場的基礎(chǔ)設(shè)施。構(gòu)建以糧食市場為中心、以糧食產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)為平臺(tái)、以交通樞紐為依托、以大型糧食購銷企業(yè)集團(tuán)為中心的糧食流通網(wǎng)絡(luò)體系，提高糧食流通效率，降低糧食物流成本。大力培育以倉儲(chǔ)為基礎(chǔ)、加工為支柱、貿(mào)易為龍頭、物流為延伸的大型糧食企業(yè)集團(tuán)，優(yōu)化糧食企業(yè)結(jié)構(gòu)，提高糧食經(jīng)營的集中度，防止糧食市場的過度競爭。改進(jìn)和加強(qiáng)糧食市場監(jiān)管，維護(hù)正常的糧食流通秩序，有效防止和堅(jiān)決打擊糧食市場的壟斷行為和囤積居奇的炒作行為。

五、完善糧食市場的調(diào)控體系，增強(qiáng)政府調(diào)控糧食市場的能力，是我國糧食安全的政策保障

糧食是一種特殊商品，關(guān)乎國計(jì)民生。從短期來看，保障國家糧食安全，就是要最大限度穩(wěn)定糧食市場，切實(shí)解決好農(nóng)民“賣糧難”和城鄉(xiāng)居民“買糧難”問題。這是政府宏觀調(diào)控糧食市場的重要職責(zé)。

（一）建立和健全目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，保證農(nóng)民種糧收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，保障國內(nèi)糧食有效供應(yīng)。由于耕地、水資源短缺以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模偏小等現(xiàn)實(shí)情況，我國糧食生產(chǎn)比較效益相對(duì)較低，因此，當(dāng)全面放開國內(nèi)糧食市場，取消糧食托市收購政策后，建立我國糧食生產(chǎn)的保護(hù)和支持機(jī)制是非常必要的。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)種糧農(nóng)戶實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，是美國、韓國、加拿大和澳大利亞等糧食主產(chǎn)國普遍采用的做法。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，國家按照農(nóng)民種糧的“生產(chǎn)成本+基本收益”原則，綜合考慮糧食品種的國內(nèi)外價(jià)格、相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品之間比價(jià)以及財(cái)政承受能力、WTO規(guī)則要求等因素，制定一個(gè)全國糧食生產(chǎn)目標(biāo)價(jià)格。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，按兩者之間差額啟動(dòng)對(duì)種糧農(nóng)民的收入補(bǔ)貼；當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不啟動(dòng)補(bǔ)貼。這樣，就實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”，既能夠有效保護(hù)農(nóng)民種糧利益，又避免政府直接干預(yù)市場價(jià)格的問題。

（二）加強(qiáng)儲(chǔ)備體系建設(shè)，完善儲(chǔ)備調(diào)控機(jī)制，維持糧食市場和價(jià)格基本的穩(wěn)定。當(dāng)全面取消托市收購政策，放開糧食市場以后，不能忽視糧食價(jià)格劇烈波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展造成的不良影響，既不能出現(xiàn)因“供過于求”導(dǎo)致農(nóng)民“賣糧難”問題，也不能出現(xiàn)因“供不應(yīng)求”導(dǎo)致食品價(jià)格上漲過多，成品糧市場出現(xiàn)“搶購”問題。

1.建立托底收儲(chǔ)機(jī)制，確保不出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”問題。現(xiàn)階段我國糧食市場尚不成熟，糧食生產(chǎn)者、收購主體規(guī)模小數(shù)量多，市場從眾心理比較強(qiáng)，一旦出現(xiàn)糧食供過于求時(shí)，收購主體將因“買漲不買跌”的心理更加入市謹(jǐn)慎，農(nóng)民則因“拋跌惜漲”的心理出現(xiàn)“集中拋售”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致市場的“賣糧難”問題。因此，在取消現(xiàn)行政策性收購、放開糧食市場后，應(yīng)建立起政府靈活的、隨行就市的“托底收儲(chǔ)”機(jī)制。當(dāng)糧食市場價(jià)格比上年下降超過一定幅度（比如20%或者30%）時(shí)，根據(jù)國家儲(chǔ)備糧食狀況，政府或者通過中儲(chǔ)糧公司按照托底收購價(jià)格直接收購進(jìn)入國家儲(chǔ)備，或者按照托底收購價(jià)格委托或補(bǔ)助方式鼓勵(lì)社會(huì)收購主體進(jìn)行收購。建立“托底收儲(chǔ)”機(jī)制，既可以避免糧食市場價(jià)格過度下跌，防止出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”問題，又在一定程度上控制目標(biāo)價(jià)格財(cái)政補(bǔ)貼支出的風(fēng)險(xiǎn)。

2.構(gòu)建完備的儲(chǔ)備體系，增強(qiáng)政府調(diào)控糧食市場能力。完善現(xiàn)行多級(jí)糧食儲(chǔ)備制度，合理確定中央儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧的規(guī)模。中央糧食儲(chǔ)備是一種戰(zhàn)略性儲(chǔ)備，主要用于應(yīng)對(duì)全國性供不應(yīng)求、重大自然災(zāi)害和突發(fā)性事件。地方糧食儲(chǔ)備主要用于解決地區(qū)性市場供求失衡、應(yīng)對(duì)地區(qū)性突發(fā)性事件、滿足居民口糧等應(yīng)急需求，今后要提高地方特別是主銷區(qū)儲(chǔ)備規(guī)模，強(qiáng)化地方政府糧食安全責(zé)任。與此同時(shí)，要運(yùn)用財(cái)政政策手段比如貸款貼息、儲(chǔ)備費(fèi)用補(bǔ)貼、銷售補(bǔ)貼等，引導(dǎo)糧食經(jīng)營企業(yè)合理地安排商業(yè)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備。

3.建立糧食國內(nèi)生產(chǎn)、國內(nèi)儲(chǔ)備與進(jìn)口的協(xié)同機(jī)制，提高政府調(diào)控糧食市場的效率。首先，要建立起“儲(chǔ)備調(diào)節(jié)市場、進(jìn)口充實(shí)儲(chǔ)備”的運(yùn)行機(jī)制，搞好糧食國內(nèi)生產(chǎn)、國內(nèi)儲(chǔ)備與進(jìn)口之間的協(xié)調(diào)。糧食主要品種的進(jìn)口規(guī)模，主要考慮我國糧食供求的中長期趨勢(shì)以及保護(hù)國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的需要。水稻、小麥和玉米的進(jìn)口，原則上充實(shí)國內(nèi)糧食儲(chǔ)備。國內(nèi)糧食市場及其價(jià)格的穩(wěn)定，主要通過糧食國內(nèi)儲(chǔ)備的吞吐進(jìn)行調(diào)節(jié)。其次，按照WTO規(guī)則要求，加強(qiáng)糧食進(jìn)口的管理。水稻、小麥和玉米的進(jìn)口，要運(yùn)用關(guān)稅配額管理，通過進(jìn)口轉(zhuǎn)儲(chǔ)或鼓勵(lì)國內(nèi)大型糧食企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備等途徑，把握好糧食進(jìn)口的時(shí)間、節(jié)奏與規(guī)模，避免出現(xiàn)糧食進(jìn)口的“大國效應(yīng)”，沖擊國際糧食市場。大豆及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，要盡快建立大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口監(jiān)測與產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警系統(tǒng)，運(yùn)用反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施等貿(mào)易救濟(jì)措施，建立應(yīng)對(duì)國外農(nóng)業(yè)高額補(bǔ)貼的應(yīng)急機(jī)制，減緩進(jìn)口對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)和市場的過度沖擊。

（三）建立健全糧食生產(chǎn)、流通和加工領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入和安全管理制度。對(duì)外資并購境內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)建立報(bào)告和安全審查機(jī)制，防止國際資本對(duì)國內(nèi)糧食市場的控制。

（四）加快我國糧食綜合信息系統(tǒng)建設(shè)。加強(qiáng)分析監(jiān)測我國以及全球糧食供需狀況包括糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、庫存、進(jìn)出口貿(mào)易、價(jià)格、質(zhì)量安全情況，為糧食宏觀調(diào)控決策以及企業(yè)、公眾提供及時(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的公共信息服務(wù)。

六、提升統(tǒng)籌利用國際資源和國際市場的能力，是我國糧食安全的戰(zhàn)略保障

（一）穩(wěn)定和擴(kuò)大我國糧食進(jìn)口的貿(mào)易渠道。要通過政府間外交協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)援助、關(guān)稅談判等途徑，與上述主要產(chǎn)糧國家建立長期穩(wěn)定的糧油貿(mào)易合作關(guān)系。當(dāng)前，要重視發(fā)展與我國周邊國家、非洲等農(nóng)業(yè)資源豐富國家的經(jīng)貿(mào)和農(nóng)業(yè)援助，開辟新的糧食進(jìn)口來源。鼓勵(lì)國內(nèi)大型糧食企業(yè)與國內(nèi)金融企業(yè)、建筑工程企業(yè)、機(jī)械制造企業(yè)以及遠(yuǎn)洋運(yùn)輸企業(yè)組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，利用各自的資源和優(yōu)勢(shì)，在境外投資糧食收購、加工、倉儲(chǔ)物流、港口建設(shè)以及國際運(yùn)輸，建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、安全的糧食進(jìn)口供應(yīng)鏈，增強(qiáng)對(duì)國際糧源及其物流通道的控制能力。

（二）鼓勵(lì)和支持大型國有企業(yè)在國外購買和租賃土地，建立海外糧食生產(chǎn)基地。比如，在巴西、阿根廷等國建設(shè)大豆生產(chǎn)基地；在馬來西亞、印度尼西亞等國建設(shè)棕櫚油生產(chǎn)基地；在俄羅斯、烏克蘭等國建設(shè)小麥、玉米生產(chǎn)基地；在柬埔寨、泰國、越南、巴基斯坦等國建設(shè)水稻生產(chǎn)基地。與此同時(shí)，支持一些具有國際化管理經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)國際化運(yùn)作的國內(nèi)糧食企業(yè)比如中糧集團(tuán)、中紡集團(tuán)、吉糧集團(tuán)通過合資、合作、參股、并購等方式，參與跨國公司全球糧食供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈，增強(qiáng)我國糧食企業(yè)在國際糧食產(chǎn)業(yè)中的影響力。

（三）構(gòu)建促進(jìn)我國糧食國際合作的政策體系。運(yùn)用國別貿(mào)易政策，支持糧食進(jìn)口貿(mào)易；設(shè)立國家農(nóng)業(yè)“走出去”專項(xiàng)發(fā)展基金，對(duì)國有大型企業(yè)海外租地、購地及其農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)以及糧食加工、倉儲(chǔ)物流設(shè)施、港口碼頭建設(shè)項(xiàng)目等固定資產(chǎn)投資給予資本金支持；采取與項(xiàng)目開發(fā)面積、資源占有量以及糧食生產(chǎn)量、貿(mào)易量等掛鉤方式對(duì)海外進(jìn)行糧食貿(mào)易投資的民營企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)助。設(shè)立外匯儲(chǔ)備委托專項(xiàng)資金，委托境外中資銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)國內(nèi)糧食企業(yè)在境外投資的大型項(xiàng)目給予專項(xiàng)優(yōu)惠信貸支持；國內(nèi)政策性金融機(jī)構(gòu)要通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品，積極探索境外資產(chǎn)、股權(quán)、土地等抵押貸款融資，切實(shí)解決“走出去”企業(yè)融資難的問題。

（作者系財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司副司長）

責(zé)任編輯：宗宇翔