基于包容性發展視角的新型城鎮化建設思考

摘要：作為世界上最大的發展中國家，人口基數大、人均資源占有量少、城鄉二元經濟結構等因素使得我國城鎮化建設具有自身的特殊性。文章從我國當前城鎮化建設的主要觀點入手，分析了我國城鎮化建設的現狀，指出了城鎮化建設過程中存在的問題，通過對國外城鎮化發展模式的比較分析，借鑒其發展經驗，從包容性發展的視角，提出了推進我國新型城鎮化建設的政策建議。

關鍵詞：新型城鎮化；城鎮化；包容性發展

繼包容性增長之后，包容性發展這一概念被廣泛應用到各個領域，將包容性發展的內涵貫穿于城鎮化建設之中，更加注重教育、醫療、就業等民生問題，不斷加強對環境的保護和合理開發，讓城鎮化發展的成果共享，讓全體民眾在城鎮化建設中實現自身的全面發展，有利于新型城鎮化建設的推進。

一、包容性發展的內涵及當前關于我國城鎮化建設的主要觀點

（一）“包容性發展”的內涵

基于我國國情，國內學者對“包容性發展”的內涵，進行了界定。倪明勝（2012）認為，包容性發展建構的全新理念和科學內涵其內在本質可精煉為八個字，即“兼容、共贏、公正、共享”；曾培炎（2010）從四個方面對“包容性發展”進行了界定，認為包容性發展是所有人機會平等、成果共享的發展，是各個國家和民族互利共贏、共同進步的發展，是各種文明的互相激蕩、兼容并蓄的發展，是人與社會自然和諧共處、良性循環的發展。筆者認為，對中國而言，“包容性發展”是一種以人為本，不以單純追求GDP增長為目的，全面、公平、高效集約、可持續的利益共享的發展模式。

（二）當前關于我國城鎮化建設的主要觀點

關于城鎮化建設，目前國內研究基本是基于我國的國情來進行分析和闡述，主要有三種類型。

一是側重于理論研究。張英洪（2012）認為，新型城市化是空間布局合理的城市化，是維護農民權益的城市化，是善待外來人口的城市化，是產業結構優化的城市化，是生態環境友好的城市化，是發展民主法治的城市化。

二是側重于政策研究。譚曉宇、郭金林（2011）從財稅政策角度提出要加大城鎮化過程中人力資本、基礎設施及社會服務的公共投入，探索城鎮化建設的投融資機制等，以此突破城鎮化建設遇到的發展瓶頸，從而有效推進城鎮化的發展。

三是側重于國內外對比研究。孟勐（2011）在對中外城鎮化建設的路徑選擇和政策運用進行分析的基礎上，通過對世界重要國家典型城市的稅制經驗的借鑒，指出推進我國城鎮化建設的重要支撐是健全和完善我國的稅收制度，如革新現有的個人所得稅制度。

本文立足于我國的基本國情，認為我國未來的城鎮化應當走一條以包容性發展理念為指導，以改善民生為根本，事前進行全局規劃、體制創新，事中注重產城結合、政策執行，事后落實利益共享、均衡發展的“事前、事中、事后”包容發展的新型城鎮化道路。

二、我國城鎮化建設的現狀和存在的問題

（一）我國城鎮化建設的現狀

改革開放以來，我國城鎮化發展速度逐漸加快，特別是1996年之后，城鎮化呈現出較快的發展態勢，年增長率在1.4%左右，從2006年開始，增長率有所下降，但仍然保持增長的趨勢，2011年出現了一次“尖峰式”增長，由2010年的47.50%增長到2011年的51.27%，如圖1和圖2所示。之所以出現這種變化趨勢，主要源于我國現階段的城鎮化缺乏包容性，還處于半城鎮化狀態，即城鎮數量和城鎮規模在不斷擴大，僅是地域上的轉變，并未實現真正意義上由農到非農的身份轉變，因此迫切需要推進新型城鎮化建設。

（二）我國城鎮化建設存在的問題

長期以來，我國各省市在推進城鎮化建設方面，對“城鎮化建設”與“城鎮建設”等同起來，過分注重規模的擴張和較高的城鎮化速度，使得我國的城鎮化快于工業化，土地城鎮化快于人口城鎮化，盡管沒有出現“貧民窟城鎮化”，但仍然存在著一系列有悖于“包容性發展”理念的問題，主要表現在以下幾個方面。

1. 有悖“全面”內涵：城鎮化發展具有盲目性，呈現出“復制型”城鎮化局面

隨著相關推進我國新型城鎮化建設政策的出臺，許多地區都加大了城鎮化建設的力度，但其發展大都具有盲目性，忽略了城鎮化建設的全面性，缺乏總體規劃，局限于空間上的發展，追求較高的城鎮化發展速度，不注重經濟發展與民生建設、制度設定、產業發展等的結合，沒有充分發揮本地區的比較優勢和特色，盲目照搬成功地區的發展模式，出現眾城一面的“復制型”城鎮化局面，從而無法同區域內的大中城市實現協同發展，減緩甚至抑制了本地區城鎮化建設的進程，有悖包容性發展理念中“全面”的內涵。

2. 有悖“公平、利益共享”內涵：半市民化問題嚴重，財政支持力度不夠，基本公共服務供給不足

目前我國較高的城鎮化率是以常住人口為統計量進行的估計，倘若換成擁有城鎮戶籍的人口這一統計量，城鎮化率將下降10%～20%。這主要是因為，很多在城務工人員并沒有實現身份上的市民化，由于受戶籍制度限制，仍處于半市民化狀態，在一定程度上成為城鎮化過程中的弱勢群體，處于起點不公平、機會不均等的境地，缺少話語權和參與經濟建設的機會。盡管我國在不斷加大推行城鎮化建設的力度，但從某種程度上來說，財政的支持力度仍然欠缺，基本公共服務的供給仍然不足，加之基本公共服務體系不健全，很多“新”城市居民不能很好地享受城鎮的社會保障、教育及住房等服務和城鎮化發展的成果，使得城鄉差距擴大，經濟發展矛盾加劇，進入惡性循環，嚴重制約著我國城鎮化建設的進程，有悖包容性發展理念中“公平、利益共享”的內涵。

3. 有悖“高效集約、可持續”內涵：農用地浪費嚴重，建設用地利用率不高，缺乏有效的產業鏈支撐

隨著城鎮化進程的不斷推進，大量的農村人口轉移到城市，但是由于受土地制度限制及土地在地理位置上的不可移動性影響，大量的農用地處于閑置狀態，造成土地資源的極大浪費；我國現行的征地模式是政府壟斷征地模式，存在著“同地不同利”的現象，使得農村的集體建設用地利用率不高；另外，目前我國的大多數農村和城鎮，盲目追求高經濟效益，發展的大都是科技含量低、能源消耗大的產業，對本地區的環境造成了破壞，產業創新和產業間的輻射帶動作用不強，使得本地區產品的生產流通過于分散和無序，從而無法很好地實現產業之間的相互銜接與合作共贏，使得城鎮化建設缺乏有效的產業鏈支撐，有悖于包容性發展理念中“高效集約、可持續”的內涵。

三、基于包容性發展視角推進我國新型城鎮化建設的政策建議

“包容性發展”理念為推進我國新型城鎮化建設提供了良好的大環境，奠定了經濟、社會和個人協同發展的基調，為城鎮化建設提供了一條新的發展路徑，因此，應當基于“制度包容、參與包容、共享包容”的包容性理念，從事前、事中、事后三個層次，采取適當的措施來推進我國新型城鎮化建設。

（一）“制度”包容——事前進行全局規劃、體制創新，加強頂層設計

頂層設計，在工程學中的本義是統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道，在推進我國城鎮化建設過程中，頂層設計應當與農村、農民的實際情況相結合，進行以“自上而下”為主，“自下而上”為輔的調查與探索。要做到公平、集約高效、可持續的推進新型城鎮化建設，需要加強頂層設計，進行總體規劃，政府應當提出多種發展模式，經全國人大審批，并發動專業智囊團從多角度進行模擬，找出最佳方案，同時應進行廣泛的民調，綜合考慮城鎮化發展的各個方面，以期更好地推進我國新型城鎮化建設。

（二）“參與”包容——事中注重產城結合、政策執行，挖掘農村內在的發展動力

新型城鎮化應當是以人為本，產城結合，全民參與的城鎮化，既要發揮原有城市的帶動作用，以產業升級推動城鎮化發展，以城鎮化建設推動產業發展，強調工業區與居住區的融合，硬件軟件“兩手抓”，使產業引入和原有文化傳承并行，努力實現產業和城市相互促進的包容性發展，同時應當挖掘農村內在發展動力，對農民進行新型種植業的技能培訓，通過財稅政策，如財政補貼和稅收優惠等給予扶持，使其利用當地資源的比較優勢，進行自主創業，以彌補其在新的環境中重新生產和創業的資金不足情況。

（三）“共享”包容——事后落實利益共享、均衡發展，完善社會保障制度

“利益共享”的包容性發展目標就是使全體國民，特別是經濟落后地區和弱勢群體，能夠公平合理地分享城鎮化發展的成果，增強人們的社會認同感，提高全體國民的幸福指數。在公共生活領域，不斷完善社會保障制度，建立廣覆蓋、多層次的社會保障體系，提升城市的公共服務能力，保證公共服務的可得性，為每一個人提供平等的發展機會，確保享有公平的權利，實現基本公共服務均等化，促進人的全面發展。

參考文獻：

[1]倪明勝.包容性發展的核心要義及其政策指向[J].中國黨政干部論壇，2012（09）.

[2]張英洪.走新型城市化道路的幾點思考[J].農業工程，2012（01）.

[3]譚曉宇，郭金林.農村城鎮化進程中的瓶頸及財稅政策選擇[J].價格理論與實踐，2011（05）.

[4]孟勐.推進我國城鎮化健康發展的財稅政策思考[J].經濟視角（下），2011（10）.

[5]祝波善.構建“頂層設計”[J].工程建設與設計，2011（10）.

[6]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化對擴大內需與經濟增長的影響[J].經濟研究，2010（6）.

*本文系上海市教委第五期重點學科建設項目（J50504）“經濟系統運行與調控”。