對于農村“擴地”問題的思考

摘要：改革開放至今，我國農村土地家庭聯產承包責任制已經走過了35年。伴隨著該制度的長期實行，農村農耕地流轉現象越來越受到社會的關注。文章以河南省上蔡縣下地關村存在的“擴地”（農耕土地流轉的一種形式）現象為研究對象，分析農耕土地流轉過程中存在的問題，探討更為適當的方式解決問題，以規范土地流轉程序，保障農民的切身利益。

關鍵詞：家庭聯產承包責任制；土地流轉；擴地；中介服務；政府職能

改革開放以來，我國農村土地實行的是家庭聯產承包責任制，土地的所有權歸國家，經營權歸集體，而農民擁有的只是承包后的使用權。具體的承包辦法是根據每戶的人頭數按照一定的標準對農民劃分責任田。筆者了解到，河南省上蔡縣下地關村每位具有該村戶口的農民劃分到的責任田為1.5畝。

近年來，對于家庭聯產承包責任制的去留問題人們各自持有不同的看法。有學者認為，農村土地是農村居民的生活保障，農民雖然沒有土地所有權，但是擁有使用權，為保證人民當家做主的權利，不贊成取消家庭聯產承包責任制。然而反對該觀點的學者稱，家庭聯產承包責任制是阻礙實現農業現代化的主要障礙。他們認為該制度下土地較為分散，不利于大型機械的使用，而農業生產的大型機械化正是農業現代化的重要標志。究竟家庭聯產承包責任制還能夠存在多久，尚取決于我們的農村土地改革的進度、方式和力度。但無論如何改革，農村居民的利益都應放在首要位置。鑒于此，筆者在寒假期間，走訪了家鄉的若干農戶，對家庭聯產承包責任制下新出現的“擴地”問題進行了調研，調研結果如下。

一、“擴地”現象介紹

所謂“擴地”，其實就是土地流轉的一種形式，在當地被村民這樣稱呼。它是指擁有農耕土地使用權的一方由于某些原因將自己耕種的土地以有償的方式轉讓給愿意接受的一方耕種。

（一）該村農耕土地資源簡介

本文所調研的對象，位于河南省中南部黃淮流域的平原地區。該地區每年可以播種兩季莊稼，每年10月份到次年6月份主要播種小麥，6月份到10月份主要耕種玉米，同時還少量播種花生、芝麻、大豆等作物。由于該地區地處平原，所以耕地大都是集中連片分布的，有利于機械化的農業生產，所以該地區擁有豐富的、質量較高的農耕土地資源。

（二）“擴地”的一般程序

該地區的“擴地”現象是一種農民群體之中自發的行為，并沒有一套嚴格規定的程序。自發狀態下的流轉程序大致如下：首先，不愿意耕種土地的農戶自發尋找愿意耕種的農戶，這樣就自發形成了土地轉出方和轉入方。其次，雙方就耕地轉讓的具體事項進行協商，包括流轉的方式（全流轉和半流轉）、每畝土地的價格、流轉的期限等等。全流轉就是土地全年由轉入方耕種并且收獲所有所得，但是轉入方要向對方支付一定的費用——基本上是每畝地三百斤小麥。半流轉是指，收獲的小麥由轉出方所得，收獲的玉米由轉入方所得，轉入方不必向轉出方支付一定的費用，但是要幫對方進行播種這一農事。最后，就是雙方之間的收支行為。

二、出現“擴地”現象的原因分析

從村民那里了解到，1998年該村的耕地進行了一次重新包產到戶安排，而在此之前，“擴地”現象幾乎不存在，2000年以后，此現象才慢慢出現并得到快速的發展。種植業是一種勞動力資源密集型產業，所以，基于勞動力資源對于農業的重大作用，這里我們著眼于勞動力資源，從不同方面分析農村勞動力資源的變化是怎樣影響土地流轉現象的產生和發展的。勞動力資源的變化主要表現為人口的自然增長和自然消亡，以及人口的地域變遷。

人民網2014年兩會專題“我有問題問總理”中，一位農民問道“總理您好！農村進人不進地，減人不減地的土地政策，1998年以后結婚的婦女和出生的孩子16年都沒土地，這個問題您怎么看！”這樣一句幽默的提問揭示了人口的自然增減和承包土地的數量不是同步進行的。1998年到現在才十幾年的時間，由于人口自然增減問題推動的土地流轉現象就已經如此嚴重，那么30年可想而知，農村勞動力的數量和分布將會發生巨大的變化。每戶承包的耕地數量不變，勞動力減少的農戶會轉出自家全部或者部分土地的使用權，另一方面，勞動力數量增加的農戶將會試圖轉入另外一些數量的耕地。所以由于勞動力的自然增減將會促使土地流轉現象達到一個新的高度。

不僅如此，農村勞動力，尤其是年輕力壯的勞動力的地域遷移也會在很大程度上改變農村勞動力的數量和質量，推動“擴地”現象的迅速發展。20世紀90年代至今，城鎮經濟的快速發展，給人們帶來了更加良好的生活和更大空間的發展機會，吸引著更多的農村年輕勞動力進入到城鎮中。同時，農村居民的文化觀念也在隨著時代的變遷而發生了明顯的變化，農民安土重遷的意識逐漸淡薄。社會的發展促使部分村民意識到生活的繼續不能單依靠那“一畝三分地”了，而是要到外面廣闊的天地去創造更多的財富和價值。

2006年1月1日，國家廢除了《農業稅條例》。這在一定程度上提高了農民的種糧積極性，但是也在一定程度上再次將農民從土地解放出來，推動了土地流轉發展的進程。

三、“擴地”現象存在的問題

“擴地”這種形式的土地流轉，是農戶之間采用口頭協議的形式，自發轉讓耕地使用權的行為。這種形式的土地流轉是農戶之間小規模的轉讓，涉及到的土地數量只是少量的幾畝到十幾畝之間。通過對“擴地”現象各方面的了解，我們發現這種形式的土地流轉會不可避免地給農戶帶來一些亟待解決的問題。

第一，農戶的口頭協議存在著糾紛隱患。成熟的市場體制下，正規的書面協議不僅有利于轉讓程序的有效進行，還能夠保證協議雙方的個人利益。然而，該地區的土地流轉采用的是口頭協議，沒有任何的書面形式，甚至沒有第三方作公證、作擔保。那么在村民發生利益糾紛時就無法做出公正的評判和裁決。農戶張某將自己的十幾畝耕地轉給了王某，王某買了一些大型的機械設備以耕種這些土地。但是后來雙方在其他方面發生了矛盾，張某就中斷了協議，給王某造成了相當大的經濟損失。所以，“擴地”這種形式的土地流轉存在的最大問題就是僅有一個簡單的口頭協議，而沒有具有法律效益的書面形式的協議，容易造成人事糾紛，影響鄰里和睦、社會安寧。

第二，“擴地”現象的自發性會造成耕地流轉過程的低效率。所謂低效率，是指農戶在需要轉出耕地的時候找不到適合的轉入對象，以及打算擴大農業生產規模的農戶找不到適合的耕地資源。由于這種“擴地”式的土地流轉方式是農戶之間自發的，在沒有組織的調和下進行的交換行為，同時農戶之間的愿望和需求的不對稱，最終會造成效率低下。

雖然這種形式的土地流轉會存在這樣或那樣的問題，但是筆者發現，從整體上來說，它能夠在一定程度上起到保護我國農耕地、增加國家糧食產量的作用。土地流轉使得可能被荒棄的耕地得到充分的使用，避免了耕地資源的浪費，有利于保持和增加我國的糧食產量。不僅如此，一定規模上的土地流轉還可以幫助實現農業大機械化和現代化。所以從這個層面上講，政府對于土地流轉是放任自流的。然而在土地流轉過程中，政府不能夠置身事外，因此本文試圖要探討的解決措施就是以政府為著眼點的。

四、政府應積極引導和規范“擴地”行為

根據筆者在該村了解到的情況，政府部門在“擴地”過程中處于一種無作為狀態。一方面，政府部門不積極主動地介入耕地流轉的過程，另一方面，農戶也不愿意政府部門介入耕地流轉過程。2005年3月1日起施行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定地方政府要參與并指導土地流轉問題，但是事實上政府卻處于一種不作為或部分作為的狀態。農戶不愿意政府參與其中，很大程度上說明農戶對于政府的信任缺失或有意規避政府辦事程序的復雜性。盡管如此，筆者認為，解決“擴地”形式的土地流轉中存在的問題，還是要從行政管理的角度來采取措施。

第一，建立起以政府為主體的農村土地流轉中介組織，并切實發揮土地流轉當事人雙方的溝通、協調職能。之前也有學者建議以市場為主體建立土地流轉中介組織，但是筆者認為至少在現階段是不可行的。社會主義市場經濟從確立到現在已經20多年了，正在走向成熟期，但是卻存在著城鄉差距，農村生活和農業生產的市場化程度還有待加強，所以在這樣市場化程度較弱的環境下對土地流轉引入市場機制，是超前的。那么以政府為主體有什么優勢呢？首先，政府為人民服務的宗旨要求政府必須為農民服務，對農民負責。其次，相比市場而言，農民更相信政府。

在政府建立的中介組織基礎上，通過書面協議的方式使農民土地流轉的程序規范化、合法化。這里的程序規范化、合法化其實也就是根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的要求，在中介組織的指導下，采用書面協議的方式，雙方當事人根據彼此的要求制定雙方應享有的權利以及應履行的義務，并在自愿的情況下簽署協議書。這樣一來，農戶之間的土地流轉行為有一個明確的規定，對協議的履行有一定的監督，同時在農戶之間有經濟糾紛的情況下還可以作為評判的依據。土地流轉程序的規范化和合法化的目的不是限制農民的經濟行為，而是在法律程序上最大限度地保障農戶雙方的經濟利益。

第二，為規范土地流轉的行為，政府應加強宣傳力度，使規范化和合法化的“擴地”方式家喻戶曉，盡最大的可能讓農民接受政府的指導和服務。農民朋友不愿意讓政府介入他們的土地流轉過程，一個原因是他們對政府的信任度較低，另一個原因是他們不希望流轉的程序太復雜。所以，政府應該從這兩個方面，加強宣傳，以自己的優良服務證明農戶能夠從中獲利，從而增加自己在農村居民中的公信力，并且在規范化、合法化的前提下精簡辦事手續。

第三，政府應該加大對種糧大戶的扶持力度。隨著農民生活的極大改善和農民出外務工的增多，種糧戶逐年減少，為了提高農戶的積極性，穩定糧食生產，政府要對種糧大戶提供適度的風險保障。因為近年來全球氣候的急劇變化，農業生產的環境條件也發生了很大的變化，自然災害增多，比如洪澇災害和干旱災害，增大了種糧戶的收益風險。所以，政府要引導市場從種糧補貼和農糧價格穩定上面為種糧戶提供扶持。

上述解決措施，主要是從政府應該有所作為的角度提出的，問題的解決關鍵要看政府對國家糧食安全戰略的重視程度。不僅如此，農村種糧戶也要從自身需要出發，增強自己的法律意識，主動積極地要求政府部門提供服務。

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