漢代的政治制度及其得失

“政治制度”是一個含義較廣的概念。一般地講，除了國體、政體這類純政治問題之外，還包括人事行政、監(jiān)察制度、司法制度乃至軍事制度等等。不過，在中國傳統(tǒng)史學(xué)中，其內(nèi)容卻只有兩項：一曰“職官”，二曰“選舉”。前者是講官吏制度，或簡稱官制。后者并非今天我們所說的投票“選舉”這類事體，而是指舉士、舉官，或可籠統(tǒng)稱為選官制度，亦曰仕進(jìn)制度。本文擬遵循傳統(tǒng)史學(xué)的做法，來說一說漢代政治制度及其得失的問題。

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漢代官制基本承襲秦代，故有“漢承秦制”之說。因此，這里有必要先了解一下秦職官制度的情況。

大家知道，秦統(tǒng)一后，在原秦國官制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確立了完整的集權(quán)型職官制度。其于至高無上的皇帝之下，設(shè)立三公九卿，組成中央政府。三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是百官之長，“掌承天子，助理萬機(jī)”，分左、右丞相。太尉掌軍事。御史大夫“掌副丞相”，主要管監(jiān)察。九卿有奉常，“掌宗廟禮儀”；郎中令，“掌宮殿掖門戶”；衛(wèi)尉，“掌宮門衛(wèi)屯兵”；宗正，“掌親屬”；治粟內(nèi)史，“掌谷貨”；少府，“掌山海池澤之稅以給共養(yǎng)”。此外，還有諸卿。如中尉，“掌徼循京師”；將作少府，“掌治宮室”；典屬國，“掌夷蠻降者”；主爵中尉，“掌列侯”；內(nèi)史，“掌治京師”，等等。三公、九卿及諸卿，各有自己的一套機(jī)構(gòu)，處理日常工作。大事總匯于丞相，最后由皇帝裁決。

秦帝國在地方上實行郡縣制。郡設(shè)郡守，為一郡的最高行政長官，掌管全郡政務(wù)，直接受中央政府管轄。另有郡尉，輔佐郡守，并掌軍事；還有監(jiān)御史，為中央派遣的監(jiān)察官吏。郡下設(shè)縣。萬戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬戶的設(shè)縣長，掌管全縣的政事。另有縣丞，掌文書、刑法等事；縣尉，掌軍事。縣以下分若干鄉(xiāng)，鄉(xiāng)以下有若干里。一般認(rèn)為，里就是村落。《漢書？百官公卿表》稱：“鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游徼徼循禁盜賊。”里的頭人為里正。鄉(xiāng)、里官吏雖不由皇帝或官府任命，但卻要由地方推擇當(dāng)?shù)馗皇思业倪m齡人員充當(dāng)。

漢代官制雖然繼承秦的制度，但卻更加充實，且有新的體制上的變化。

漢中央官，于三公之上設(shè)太師、太傅、太保，皆金印紫綬，作為大官的榮譽(yù)頭銜。三公的名稱則屢有改易，大體情況如下：

漢初置丞相，有時改稱相國，或分設(shè)左、右相，金印紫綬，秩萬石，為最高行政長官。其重要屬官有長史，佐助丞相，署理諸曹，為眾史之長，實是相府總管；司直，掌佐丞相，主管監(jiān)察檢舉；諸曹掾?qū)伲聪喔涣牛蠖嘤韶┫嘧员俪缲┫噌缡隆⒇┫嗍贰|曹掾、西曹掾、丞相少史、集曹掾、奏曹、議曹、侍曹、主簿、丞相屬、大車屬、從史、令史、計相、計室掾史等。西漢前期，丞相權(quán)位重、禮遇隆。武帝時削弱相權(quán)，丞相地位有所降落。成帝時，設(shè)置大司空、大司馬與丞相構(gòu)成三公，丞相權(quán)力一分為三。至哀帝朝，連丞相之名也被廢掉，改稱大司徒。東漢以降，尚書臺成為中央權(quán)力機(jī)關(guān)，丞相（實稱司徒）有名無實。東漢末，權(quán)臣董卓、曹操恢復(fù)相國、丞相之職，但其權(quán)力實高于皇帝，已非人臣之位，屬于特例。

西漢之太尉，金印紫綬，秩萬石，為掌武事的最高長官，與丞相、御史大夫并稱三公。但其職時置時廢，具體工作僅相當(dāng)于皇帝的軍事顧問，官屬較少，不置時大抵并入丞相府。武帝時置大司馬代太尉。東漢光武帝復(fù)太尉職，與司徒、司空并稱三公，且地位最尊，常與太傅錄尚書事總領(lǐng)朝政。曹屬主要有：長史、西曹、東曹、戶曹、奏曹、辭曹、尉曹、賊曹、決曹、兵曹、金曹、倉曹、黃閤主簿、令史（閤下令史、計室令史、門令史等）、御屬、官騎。

西漢的御史大夫，銀印青綬，秩中二千石，為三公之一。內(nèi)承朝廷風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下，主管圖書秘籍、四方文書，握有考課、監(jiān)察和彈劾百官之權(quán)。皇帝制書、詔書，多由御史大夫承轉(zhuǎn)，然后才下達(dá)丞相；丞相缺位，亦多由御史大夫遞補(bǔ)。屬官主要有：御史丞；御史中丞；侍御史，分為符璽御史、治書（持書）御史、繡衣御史、五曹御史（即令曹、印曹、代曹、尉馬曹、乘曹）。另還有其他屬官，如御史掾、御史屬、主簿、少史、柱下史、御史中丞從事等。西漢前期，御史府與相府被稱作“兩府”或“二府”，國家一切政務(wù)，多歸于此。西漢末，御史大夫更名大司空，改為金印紫綬，祿比丞相，地位有所提升，但實權(quán)卻早自武帝時期便逐漸移于尚書，變?yōu)樘撐弧|漢只稱司空，掌水土營建等事，與原御史大夫職權(quán)無甚關(guān)聯(lián)。但御史中丞出為御史臺長官，御史臺成為專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，又名憲臺，轉(zhuǎn)屬少府，與尚書臺（中臺）、謁者臺（外臺）并稱三臺。

漢代九卿名稱較秦也有所變更。主要者如奉常改太常，郎中令改光祿勛，廷尉多次改稱大理，典客改大鴻臚，治粟內(nèi)史改大司農(nóng)等。雖然這些機(jī)構(gòu)的職能、屬員基本維持原樣，但個別地方也有較大變化。如太常所屬博士，原來僅備皇帝顧問，自武帝時變?yōu)榧嬲平逃佟Ｌ貏e是少府屬官尚書，到東漢時由原來僅僅給皇帝傳遞文書的事務(wù)官變成處理具體問題的政務(wù)官，有尚書令、尚書仆射、尚書郎等大批官員，并分曹辦事，掌握實權(quán)，故有“政歸臺閣”之說。

對于諸卿名稱，漢代亦做了一些更動。如更名中尉為執(zhí)金吾，更名將作少府為將作大匠，分內(nèi)史為左、右內(nèi)史，又分別更名為左馮翊、京兆尹，更名主爵中尉為都尉，又更名右扶風(fēng)等。一些職官名稱更動后，職掌亦有變化。此外，漢代還新設(shè)了一些官職，如水衡都尉（掌上林苑）等。

漢代的軍官比較特殊。從武帝開始，把原來臨時設(shè)置的大將軍變?yōu)槌ＴO(shè)，又置驃騎將軍、車騎將軍，皆加大司馬之號，以示尊寵。早在文帝時便置衛(wèi)將軍，領(lǐng)南北軍，其下沿秦制設(shè)左、右、前、后將軍。自大將軍至前、后將軍，均為重號將軍，是皇帝的高級侍衛(wèi)武官，參與朝議，決定軍國重務(wù)，或加領(lǐng)尚書銜總理朝政。另還有級別較低的其他名號如驍騎、護(hù)軍、輕車、材官、伏波、樓船等將軍。這些將軍名號多臨時所加，出則領(lǐng)兵或分主特定任務(wù)，入則仍為侍衛(wèi)武官。各將軍一般都有幕府，置長史、司馬、從事中郎等。幕府多為將軍自置，主要職務(wù)參與謀議、助理軍務(wù)。將軍以下武官有都尉、校尉等。

漢武帝為加強(qiáng)中央集權(quán)，逐漸收權(quán)于自己寵信的近臣，并以之來牽制、壓抑甚至代替三公九卿組成的中央政府的行政權(quán)力。這樣，便形成了所謂的中、外朝。《漢書？劉輔傳》注引孟康曰：“中朝，內(nèi)朝也，大司馬、左右前后將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝，丞相以下至六百石為外朝也。”這就是說，皇帝的各類近臣，形成中朝，而以公卿為主體的中央政府變成了外朝。中朝官對政事有更大的參決權(quán)。其議事一般都秘密進(jìn)行。西漢所謂的加官，大多數(shù)都屬于中朝官。

漢世地方行政采用的是郡國并行制，即郡縣制與封國制同時存在。不過“七國之亂”以后，王國的行政權(quán)力收歸中央，其建制已與郡縣相同。

京師是比較特殊的政區(qū)，秦設(shè)內(nèi)史治之，入漢相沿。景帝時分置左、右內(nèi)史，武帝朝則更名右內(nèi)史為京兆尹，更名左內(nèi)史為左馮翊，又將景帝時由秦主爵中尉更名而來的都尉更名右扶風(fēng)。這樣，京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)合稱三輔，共轄京畿之地。三輔長官秩祿與九卿同，得參朝政。東漢遷都雒陽，治京師長官稱河南尹，與西漢不同，但三輔之名仍保留，并與河南尹同轄于司隸校尉部，屬京畿范圍。

漢代郡的長官名太守，次為郡尉。太守“掌治其郡”，“有丞，邊郡又有長史”，為中央署置；其他曹掾幕僚均用本郡人，由太守自辟除。郡府吏可分若干類：一曰綱紀(jì)，或稱右曹，為位最尊者，如功曹、五官掾、督郵。二曰門下，為親近之吏，如主簿、主記室、少府、門下督盜賊、府門亭長、書佐等。三曰列曹，為具體辦事部門，如戶曹、比曹、時曹、田曹、水曹、將作掾、倉曹、金曹、集曹、漕曹、法曹、道橋掾、兵曹、塞曹、尉曹、賊曹、辭曹、決曹、醫(yī)曹等。四曰特設(shè)官，如鹽官、鐵官、工官、服官、水官、銅官、木官、橘官、圃羞官、牧師官、樓船官、發(fā)弩官等。五曰散吏，如祭酒、議曹、奏曹等。另外還有上計吏、學(xué)官等。都尉“掌佐守，典武職甲卒”，多與太守別治，亦開府置吏。都尉府屬佐有由朝廷任命之都尉丞，以及由都尉自辟除之屬吏如主簿、功曹、議曹、門下掾等。東漢初，都尉并職太守。王國職官，漢初“內(nèi)史治國民，中尉掌武職，丞相統(tǒng)眾官”。景帝時改丞相曰相。成帝時“省內(nèi)史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉”。

縣的長官稱令、長，佐官丞、尉由中央署置，其他掾?qū)贋榱睢㈤L自署。縣廷屬吏亦可分作若干類：一曰主吏（綱紀(jì)），如功曹、廷掾。二曰門下，如主簿、主記掾史、小（少）府、門下游徼、門下賊曹、門下掾、書佐等。三曰列曹，如戶曹、時曹、田曹、水曹、將作掾曹、倉曹、金曹、集曹、法曹、郵屬掾、郵亭掾、道橋掾、廄嗇夫、候舍吏、守津史、兵操、庫嗇夫、尉草、獄司空、賊草、賊捕掾、辭曹、獄掾史、市掾、盟掾等。四曰校官，如校官祭酒、校官掾。五曰散吏，如祭酒、議曹、從掾位。列侯所食縣曰國，置相“主治民，如令、長”。皇太后、公主所食曰邑，有少數(shù)民族曰道，置令、長與縣同。1993年尹灣漢墓出土的簡牘表明，漢代置令的大縣分為兩級，令秩千石和六百石；置長的小縣亦分兩極，長秩四百石與三百石；不論大小縣必設(shè)丞，而尉不是每縣非設(shè)不可；侯國亦分等級。

縣以下的鄉(xiāng)、里組織，大體同于秦制。關(guān)于“亭”的問題，在此需要提出來特別說一說。《漢書？百官公卿表》有“大率十里一亭，亭有長，十亭一鄉(xiāng)”的記載，與應(yīng)劭《風(fēng)俗通》（《續(xù)漢書？百官志》劉昭注引）“國家制度大率十里一鄉(xiāng)”的記載相互矛盾，自來令史家困惑不解。后來王毓銓在《歷史研究》1954年第二期發(fā)表《漢代“亭”與“鄉(xiāng)”“里”不同性質(zhì)不同行政系統(tǒng)說》一文，認(rèn)為“亭”不隸屬于“鄉(xiāng)”，亦不統(tǒng)轄“里”，而是與“鄉(xiāng)”“里”屬于不同性質(zhì)和不同的行政系統(tǒng)。從尹灣漢墓出土的《集簿》將鄉(xiāng)、里和亭、郵分別列項統(tǒng)計來看，王說可能是對的。

漢武帝時將全國劃分為十三監(jiān)察區(qū)稱十三州，每州設(shè)部“刺史”，監(jiān)察州內(nèi)郡縣政務(wù)。其以“六條問事”：“一條，強(qiáng)宗豪右田宅踰制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝裁黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，通行貨賂，割損政令也。”刺史官秩不高（僅六百石），但地位特殊。西漢末，曾有刺史更名牧、又改稱刺史、復(fù)更名牧的變化。隨著時間的推移，刺史（牧）權(quán)力逐漸增加，并由監(jiān)察官演變成郡之上高一級的地方行政長官。其幕府成員有主簿、別駕、治中、簿曹、兵曹、門亭長、律令師、月令師、孝經(jīng)師、部郡國從事史等。東漢末，刺史實為牧伯，仿將軍府置吏，新增屬佐甚多，如長史、司馬、東曹、校尉等。

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迄今我國有文字記載的選舉制度，最早的是西周的鄉(xiāng)舉里選。至西漢，產(chǎn)生了以察舉為主體的新選舉制度。

所謂“察舉”，通俗地講，就是考察后予以薦舉。公元前196年，漢高祖劉邦下了一道求賢詔，令郡國向中央舉薦人才。一般認(rèn)為，這道詔書已顯露了察舉的端倪。不過，嚴(yán)格意義上的察舉之產(chǎn)生，是文帝朝的事兒。當(dāng)時，出現(xiàn)了一種選舉新方法，其步驟是：

1、皇帝下詔，指定舉薦科目；

2、丞相、列侯、公卿及地方郡國按科目要求舉薦人才；

3、皇帝親自對被舉者進(jìn)行策問；

4、據(jù)對策的高第、下第不同，區(qū)別授官。

這些步驟體現(xiàn)了察舉制的最基本特征，故研究者普遍認(rèn)為，漢文帝時才有了正式的察舉制度。

察舉制發(fā)展為一種比較完備的選舉制度，并得以真正確立其在兩漢選舉中的主體地位，乃是武帝時期完成的。

首先，這時察舉人才的標(biāo)準(zhǔn)有了明確的新規(guī)定，即以儒術(shù)取士。

其次，這時察舉取士的范圍有所擴(kuò)大，即不僅從現(xiàn)任官吏中察舉人才，而且還從布衣之士中選用人才。

復(fù)次，這時察舉科目有所增加，即除了文帝時已有的“賢良”之外，又先后增加了“孝廉”“秀才”等新科目。

最后，也是特別重要的，這時產(chǎn)生了歲舉性的科目。據(jù)《漢書？武帝紀(jì)》可知，兩漢察舉最重要的歲舉孝廉一科，是從元光元年（前134年）開始實行的，而且人數(shù)還有具體規(guī)定。如此，察舉制以歲舉的孝廉科產(chǎn)生為標(biāo)志，既表明它本身已經(jīng)發(fā)展為一種比較完整的仕進(jìn)途徑，也表明它作為兩漢選舉制度主體地位的確立。所以曾有學(xué)者指出，認(rèn)為元光元年是“中國學(xué)術(shù)史和政治史上最可紀(jì)念的一年”。

由于察舉的第一步要詔定科目，故科目在整個制度中占極其重要的地位。當(dāng)時科目名類很多，不過倘做歸納，無非常行科目與特定科目兩大類。

常行科目即經(jīng)常性的科目，簡稱常科，一般指歲舉性科目而言。兩漢歲舉科目主要有：

1、孝廉

按照孝子廉吏的標(biāo)準(zhǔn)察舉人才的科目。為兩漢最主要的察舉常科。具體要求一是歲舉，二是一定要由郡國（地方）向朝廷（中央）舉薦，三有人數(shù)的限定。

至東漢和帝時，改變了孝廉制度原來規(guī)定的每郡歲舉二人的舊典，實行按口率歲舉之法，即“郡國率二十萬口歲舉一人”“不滿二十萬二歲一人，不滿十萬三歲一人”。后又對緣邊郡給以特殊照顧，規(guī)定“緣邊郡口十萬以上歲舉孝廉一人，不滿十萬二歲一人，五萬以下三歲一人”。實行上述按口率察舉新規(guī)定后，每歲所舉孝廉?dāng)?shù)約為288人。

經(jīng)對今可考見的漢代孝廉進(jìn)行統(tǒng)計，其官貴及富豪子弟所占比例在75%以上。孝廉本人資歷，以儒者最多，大體上儒生和兼有儒、吏兩種身份的人可占到1/2左右。另外，孝廉多數(shù)是從未仕者之中察舉的。這一點，特別值得重視。孝廉的任用，絕大多數(shù)被授予郎官，亦有少部分任為其他職務(wù)（秩多在六百石以下，最高僅為千石），還有舉孝廉后被辟除或被再察舉者。

東漢順帝時，實行左雄建議的限年考試法，規(guī)定：“孝廉年不滿四十，不得察舉，皆先詣公府，諸生試家法，文吏課箋奏，副之端門，練其虛實，以觀異能”。這就是著名的“左雄改制”。單就左氏所提考試法而論，在古代選舉史上無疑是重要事件之一。不過當(dāng)時的考試，僅僅作為察舉的輔助手段，而且總是察舉在先，考試在后，并不完全同于后世的科舉考試。

2、茂才

茂才或作茂材，也是漢代較重要的察舉常科。西漢時原稱秀才，即秀美之才的意思，東漢時因避光武帝劉秀之諱而改茂才。此科也為漢武帝所創(chuàng)，不過時間稍晚。一般認(rèn)為，東漢時茂才始為歲舉；但也有研究者考證，言其西漢已為歲舉。

茂才舉主的情況比較復(fù)雜。西漢時茂才既有州舉，又有郡舉，還有派員專舉，以及列侯、丞相、光祿勛、御史、中二千石察舉等。東漢茂才舉主則有三公、將軍、光祿、司隸、州刺史等。這種舉主的多元性，是兩漢舉茂才的第一個顯著特點。

茂才的資歷，情況也比較復(fù)雜。其中既有已仕之官員（包括三署郎，三公府、將軍府屬員），又有州郡吏與孝廉，還有太學(xué)生等。相對而言，已仕官吏與孝廉所占比例較大（西漢達(dá)70%以上，東漢約占60%左右）。再從茂才的任用情況來看，其絕大多數(shù)被任以縣令或相當(dāng)于縣令一級的官職。所以，資歷高、任用重，這是舉茂才的第二個特點。在兩漢所有的察舉史實中，全是先舉孝廉而后察茂才，絕然找不到一個先察茂才后舉孝廉的例子。可見茂才在漢代是比孝廉更高一級的察舉。

茂才雖是較高一級的察舉，其舉主又具有多元的性質(zhì)，但每年察舉的人數(shù)卻十分有限——大體在20人左右。這樣，人數(shù)少就成為舉茂才的第三個特點。

3、察廉

察廉又稱廉吏科，是一種長官按年選拔廉潔優(yōu)秀屬員予以升遷的科目。所選擇的對象大體限于斗食（東漢桓帝后改為秩滿百石）至六百石之官吏，一般均根據(jù)本秩直接遷補(bǔ)，而且一次被察舉之后，還可以再次被察舉，具有明顯的考課性質(zhì)。其舉主廣泛，自中央公卿，到地方郡縣，以至率軍將軍，均可察舉。東漢初有一道詔書，規(guī)定當(dāng)時三公歲察廉各二人，光祿歲舉三人，中二千石歲察各一人，廷尉、大司農(nóng)各二人，將兵將軍歲察各二人。由此來看，廉吏科每歲所舉人數(shù)相當(dāng)可觀。廉選后的任用，一般較茂才低，而與孝廉相近，基本限于縣長至縣丞，或相當(dāng)于這一級別的職位。過去學(xué)人把此科誤作孝廉，或附于孝廉，均是不對的。

4、光祿四行

光祿四行又稱四行，也是限于已仕官吏范圍內(nèi)的歲舉性科目，始設(shè)于元帝永光元年（前43年）。所謂“四行”，指“質(zhì)樸、敦厚、遜讓、有行者”（或作“敦厚、質(zhì)樸、遜讓、節(jié)儉”）。此科的舉主只限于光祿勛。這就是說，光祿勛每歲在三署郎及從官中，以“四行”的標(biāo)準(zhǔn)，選拔人才以擢用之。值得注意的是，史籍中每將四行與茂才相連，稱做“歲舉茂才四行”，故不少人誤將“茂才四行”視為一科。其實，漢代光祿所舉茂才與四行并不相混，前者稱“光祿茂才”，后者則曰“光祿四行”。即令是漢以后的相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，人們對此也不相混。

察舉的特定科目，簡稱特科。其又可細(xì)分為常見特科和一般特科兩大類，主要有：

1、賢良方正

賢良方正是指德才兼?zhèn)湔叨裕瑸槌Ｒ娞乜浦凶钪饕目颇俊：笕嗽小把诐h得人自賢良之選”的說法。此科大多是在遇到日食、地震、奇特星象及各種自然災(zāi)害之后舉行。另外，也有個別特典，如新皇帝登基，為表示勵精圖治的決心，亦詔舉之。

賢良方正作為舉目，形式變化多端。它既可分開單言“賢良”或“方正”，也可以在“賢良方正”或“賢良”或“方正”之后，根據(jù)臨時需要再粘連其他名目，最常見者為“直言極諫”或“直言”。就此科舉主來看，基本上限于從諸侯王、列侯、特進(jìn)、三公、將軍、中二千石、二千石、司隸校尉、州牧、郡國守相之中，由皇帝指定。詔舉賢良方正的人數(shù)，大多情況下為“各一人”。被舉者絕大多數(shù)均為現(xiàn)任官吏（或故官出身者），以及州郡屬吏。

察舉出來的賢良方正，送到京師后還需經(jīng)過皇帝親自主持的對策。武帝時規(guī)定“受策察問，咸以書對”，即采用書面回答。被舉者的對策，如引起皇帝的特別注意，還要“兩策”或“三策”，即反復(fù)進(jìn)行策試。對策的內(nèi)容，多問以治國之道或歷代興衰變化之端，由應(yīng)策者回答。對策后授官情況，大率高第者所授均秩六百石以上。個別特殊者，起家即為九卿。下第者的任用，最低亦與孝廉相同。

2、賢良文學(xué)

“賢良”與“文學(xué)”相連稱做“賢良文學(xué)”，也是常見特科中較重要的科目。漢世文學(xué)與儒基本是同一概念，自漢武獨尊儒術(shù)后，此科詔舉不斷升溫。昭帝時，文學(xué)又單獨作為察舉科目出現(xiàn)。至王莽時，則將單獨的文學(xué)歸入四科之舉。所謂“四科”，即“有德行、通政事、能言語、明文學(xué)”。

3、明經(jīng)

明經(jīng)即通曉經(jīng)學(xué)，是兩漢察舉的一般特科。由于通經(jīng)可以入仕，故當(dāng)時鄒魯一帶流傳諺語說：“遺子黃金滿籯，不如一經(jīng)”。一般情況下，郡國所貢舉的明經(jīng)，還需按射策（一種抽簽考試）加以復(fù)試，故有明經(jīng)射策之科。東漢時，又產(chǎn)生了按郡國口率貢舉明經(jīng)的規(guī)定：口十萬以上五人，不滿十萬三人。另還實行限年詣太學(xué)之法，規(guī)定：“郡國舉明經(jīng)，年五十以上、七十以下，詣太學(xué)”。順帝時因太學(xué)新成，遂令試明經(jīng)下第者補(bǔ)博士弟子，讓他們在太學(xué)重新學(xué)習(xí)一年，以便來年復(fù)試。為次，又特增加明經(jīng)射策甲、乙科員各十人。

4、明法

明法即通曉律令文法的意思，為兩漢察舉的一般特科。漢代統(tǒng)治者表面上號稱尊儒，但實際上卻“霸王道雜之”。其選舉除重儒生外，把通曉律法也作為察舉科目。

5、至孝

兩漢統(tǒng)治者標(biāo)榜以“孝”治天下，故選舉尤為重“孝”，除歲舉孝廉之外，還有名為“至孝”的一般特科。

6、有道

有道又稱“有道術(shù)之士”或“有道之士”，為漢代察舉的一般特科。這里的“道術(shù)”，主要指治道的方法。不過，漢代道術(shù)概念應(yīng)用很廣，有時也指天文（包括占候、星占）、醫(yī)學(xué)（包括巫醫(yī)）、神仙術(shù)、相術(shù)、命相、遁甲、堪輿等；有時似還可指精通讖緯之學(xué)；在某些地方，“道”又作“道德”講，“有道之士”即“有道德之士”。

7、敦厚

兩漢察舉敦厚（或作“淳厚”“淳樸”“敦樸”），大率分三種情況：一是敦厚與質(zhì)樸、遜讓、有行連在一起，構(gòu)成歲舉性科目光祿四行；二是敦厚粘連在其他科目之后，僅僅作為一種附加成分；三是敦厚單獨作為科目（多數(shù)在敦厚之后還粘連附加成分）。這里所述，系指第三種情況而言，亦屬察舉的一般特科。

8、尤異

漢代官吏治績特別好稱做尤異。把這樣的現(xiàn)任官吏察舉出來，使之擔(dān)任更高一級的職務(wù)，便是所謂的“舉尤異”，亦屬察舉一般特科。

9、治劇

治劇是與尤異十分相似的察舉一般特科。兩漢時，郡縣因治理難易程度有劇、平之分。能治劇者，用現(xiàn)代話講，即能治理老大難郡縣之意。其察舉亦限于現(xiàn)任官吏范圍之內(nèi)。

10、勇猛知兵法

勇猛知兵法或稱舉勇猛士，亦為察舉的一般特科。這是因軍事需要而采取的應(yīng)急措施，多見于“災(zāi)變不息，盜賊眾多”之時。

11、明陰陽災(zāi)異

即察舉明習(xí)陰陽災(zāi)異學(xué)說之人，屬一般特科。這是當(dāng)權(quán)者為解決某種危機(jī)而乞靈于術(shù)數(shù)迷信的措施。

兩漢察舉科目，由于往往只是皇帝根據(jù)需要臨時指定，故新科目不時有之。限于篇幅，以上僅羅列了最主要者和最重要者。

當(dāng)然，漢代選用官吏的途徑很多，于察舉之外還有辟除、任子、征召、薦舉、功次、自衒鬻、計吏拜官等等。不過，察舉卻是其選官的正途。換言之，即最具時代標(biāo)志意義的仕途。它反映了漢代政治文明所達(dá)到的最高成就。

3

如上所述的由“官制”“選舉”為主體構(gòu)成的漢代政治制度，究竟有何利弊得失？這顯然是需要我們繼續(xù)探討的一個重要問題。

關(guān)于漢代政治制度之“得”，拙見以為主要有三點：

1、漢代承秦而發(fā)展完善的科層式的官僚制度，與中國帝國時代初期的社會情勢基本相適應(yīng)，有力地促進(jìn)了當(dāng)時社會的發(fā)展與進(jìn)步。

自古至今中國社會的發(fā)展，如果按國家形態(tài)來劃分，明顯可分作方國（邦國）、帝國、共和國三個時代。夏、商、周時期為方國（邦國）時代。當(dāng)時天下萬邦林立，共擁一個盟主，西周是其典范形態(tài)。自秦統(tǒng)一至清王朝為帝國時代。其特點，一是以皇帝為最高首領(lǐng)，擁有至高無上的權(quán)力；二是建有科層式的中央集權(quán)型官僚機(jī)構(gòu)；三是積極追求大一統(tǒng)的國家形式。自清亡至今是共和國時代。“共和”概念雖然中國古已有之，但“共和國”卻是引進(jìn)的西方政治用語——當(dāng)然，這當(dāng)中已經(jīng)融入了諸多的中國特色。依照上述的社會政治形態(tài)劃分，兩漢正值帝國時代初期。當(dāng)時，以皇帝制度、三公九卿制、郡縣制為支撐的新的社會政治體制，具有極強(qiáng)大的生命力。秦雖為這一體制的開創(chuàng)者，但秦祚短促，許多事情沒來得及做帝國便滅亡了，其未竟之業(yè)是由漢帝國繼續(xù)完成的。漢不僅繼承了秦的基本制度，而且對于秦政之弊，做了積極的改進(jìn)，從而使?jié)h政得以更適合引領(lǐng)那個時代的社會發(fā)展與進(jìn)步。關(guān)于這一點，漢初的歷史可謂絕好的證明。

西漢初，社會殘破，經(jīng)濟(jì)凋敝，“民失作業(yè)，而大饑饉”。但經(jīng)過漢政權(quán)五六十年的運作治理，當(dāng)武帝即位時，社會經(jīng)濟(jì)不僅得到了恢復(fù)，而且有了很大的發(fā)展。史稱：“民人給家足，都鄙廩庾盡滿，而府庫余財，京師之錢累百鉅萬，貫朽而不可校，太倉之粟陳陳相因，充溢露積于外，腐敗不可食”。這一事實雄辯表明，當(dāng)時政治體制下的國家管理，是相當(dāng)卓有成效的；其基本與以小農(nóng)為主體的漢代社會相適應(yīng)，能夠較為有效地保障社會生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長繁榮。

如果我們再進(jìn)一步放開眼光，將漢與當(dāng)時并存的世界大國如貴霜帝國、安息王國、羅馬帝國等相比較，則不難發(fā)現(xiàn)在諸多領(lǐng)域尤其是政治制度方面，漢帝國所具有的明顯優(yōu)勢。有澳大利亞學(xué)者運用現(xiàn)代科學(xué)方法對漢代國家管理進(jìn)行定量分析后，指出漢的吏治行政是當(dāng)時世界上最有效率的，認(rèn)為超過了同時代的羅馬帝國。無獨有偶，漢的這種行政高效率在出土的簡牘資料中也有明確的反映。例如一則居延新簡材料（74.E.P.F22：162-165）記載，建武五年（公元29年）五月二日光武帝下詔大赦，八月初遠(yuǎn)離國都洛陽數(shù)千里的邊郡居延地區(qū)便已按照規(guī)定把有關(guān)事務(wù)處理完畢，并具文呈報朝廷。如此的辦事速度，在今天看來，也是相當(dāng)快的。何況當(dāng)時的東漢尚未完全實現(xiàn)統(tǒng)一，仍處于戰(zhàn)爭狀態(tài)之中。漢政府辦事的高效，應(yīng)該說是其制度合理有效的反應(yīng)。

2、漢察舉選拔人才具有對體制外的開放性，而漢的官員任用則具有很強(qiáng)的流動性，這些在一定程度上使?jié)h的政治肌體能夠不斷地補(bǔ)充新鮮血液，保持其活力與穩(wěn)定。

一個政治機(jī)體，能否穩(wěn)定，能否具有活力，與其是否能持一種開放的態(tài)度從體制外廣選人才，與其是否能夠保持一定程度的社會流動，大有關(guān)系。在這方面，漢代政治制度頗多可稱道之處。

前文敘述漢世察舉最重要的歲舉科目孝廉時曾特別強(qiáng)調(diào)指出一點，即孝廉多從未仕者之中選出。換言之就是說，歲舉的孝廉多數(shù)是從體制外的平民里面選拔出來的。據(jù)研究者的統(tǒng)計，其比例接近60%。這充分反映了當(dāng)時選舉所具有的對體制外的開放性。而如此一種開放性所帶來的社會流動，令官吏隊伍不斷吐故納新，具有一定的生氣。

兩漢官員任用，罷免頻繁是極為顯著的一個特點。尤其高級官吏的變動更甚，故致人有“大臣難居相位”之感嘆，史有“歲旬間閱三相”之記載。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，西漢時丞相一職，平均任期為4.55年，大體與現(xiàn)代任期制常見的4～5年任期相當(dāng)；而東漢之三公，平均任期只有2.43年，其中司徒2.6年，司馬（太尉）2.4年，司空2.3年。高級官吏如此的變動速度，實在令人嘆為觀止！這種頻繁變動的結(jié)果，勢必帶來官吏隊伍的流動。其有助于提高官員的素質(zhì)，增加官吏隊伍的活力，使官府保持良好的辦事效率。當(dāng)代一些發(fā)達(dá)國家，有意識通過各種方式造成公職人員的頻繁變動（如美國平均變動率保持在1/4左右），以求得積極的效果。毫無疑問，漢代官吏的流動，客觀上也是具有這樣的社會功能的。

3、漢代察舉的標(biāo)準(zhǔn)，多倫理、道德、品質(zhì)方面的要求，這對于引導(dǎo)當(dāng)時的社會風(fēng)氣，規(guī)范時人的行為準(zhǔn)則，起了相當(dāng)積極的作用，即便今天來看，也是具有借鑒價值的。

政治行為對于社會風(fēng)尚的引導(dǎo)作用是巨大的。特別是選用人才所制定的標(biāo)準(zhǔn)，對全社會來說，就是一個導(dǎo)航的燈塔。漢世察舉選人，重孝重廉，并把這二者具化為一系列可操作的制度付諸實施。例如當(dāng)時察舉最重要的歲舉性科目“孝廉”，即把“孝”與“廉”合并一起做標(biāo)準(zhǔn)來選拔人才。此外，“孝”與“廉”又都各自獨立成科以選用人才，前者稱“至孝”，后者名“察廉”。這些做法，自然有力地推進(jìn)了漢代社會崇孝崇廉風(fēng)氣的形成與發(fā)展。唯其如此，所以漢代史書中便有所謂“孝子傳”的出現(xiàn)，便有眾多官吏死后“家無余財”，甚至無以為葬的記載。

我們且莫以為史書所述說的是在作秀或在騙人，實際上，這些記載已經(jīng)得到今天考古發(fā)現(xiàn)的證明。例如西漢著名的酷吏張湯，官至三公之一的御史大夫。《漢書》本傳記云：“湯死，家產(chǎn)直（值）不過五百金，皆所得奉賜，無它贏”。2002年，考古工作者在西安市長安區(qū)郭杜鎮(zhèn)西北政法大學(xué)南校區(qū)發(fā)現(xiàn)了張湯墓。其出土隨葬品十分簡單，多為小件器物，且多為日常生活用具。故發(fā)掘簡報得出結(jié)論稱：“這些均與文獻(xiàn)記載相合”。此例充分證明，漢代官吏廉潔的程度足令今人刮目相待。而這種世風(fēng)的形成，顯然同政治制度相關(guān)規(guī)定的引導(dǎo)密不可分。

這里，值得我們注意的是，漢代政治制度中對于“贓吏”所做出的種種嚴(yán)厲打擊措施，例如規(guī)定“贓吏子孫不得察舉”之類。如此嚴(yán)格限制并殃及子孫的舉措，從另一個方面有力地促成了漢世廣泛的崇廉風(fēng)尚。在兩漢人心目中，“貪汙坐贓”實為最可恥的事情。總的來看，漢代歷史上出現(xiàn)的大貪污犯相對較少，當(dāng)是不爭的事實。這，應(yīng)該說與其制度規(guī)定嚴(yán)密、執(zhí)行力度堅挺有絕大關(guān)系。

關(guān)于漢代政治制度的“失”，實際上是與“得”緊密相關(guān)聯(lián)的。俗話講“有得必有失”，說的就是這個道理。例如前文所述漢代官員任用變動頻繁問題，其固然有積極的方面，但帶來的負(fù)面影響也不少。西漢末，大臣王嘉指論其弊，一是“送故迎新，交錯道路”；再是“二千石益輕賤，吏民慢易之，或持其微過，增加成罪，言于刺史、司隸，或至上書章下，眾庶知其易危，小失意則有離畔（叛）之心”；三是“守相威權(quán)素奪”，“吏士臨難，莫肯伏節(jié)死義”。東漢初的大臣朱浮，也有類似的看法。他指出：“天地之功不可倉卒，艱難之業(yè)當(dāng)累日也。而間者守宰數(shù)見換易，迎新相代，疲勞道路。尋見視事日淺，未足昭見其職，既加嚴(yán)切，人不自保，各相顧望，無自安之心。有司或因睚眥以聘私怨，茍求長短，求媚上意。二千石及長吏迫于舉劾，懼于刺譏，故爭飾詐偽，以希虛譽(yù)。”以上所舉雖然只是一個實例，但由此可見“得”“失”間的辯證關(guān)系。當(dāng)然，如果從大的方面、總的方面來看，我認(rèn)為以下的兩點是特別值得我們引以為戒的：

其一，漢代的政治制度是集權(quán)型而非分權(quán)型的，盡管設(shè)置有監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官員，但其制衡功能十分有限。

在君權(quán)至上的社會，權(quán)力的制約是一個無法解決的大難題。當(dāng)時能做的工作不過是讓一少部分官員去監(jiān)督大部分官員而已。漢朝廷的御史大夫、地方的刺史，扮演的就是這種角色。然而，不論中央的監(jiān)察官也好，抑或地方的監(jiān)察官也罷，其監(jiān)察權(quán)都不完整；他們都需要聽命于皇帝，唯其馬首是瞻，而不能完全獨立地行使檢察權(quán)。采用如此一種監(jiān)察體制去制約權(quán)力，猶如醫(yī)生自己給自己看病，結(jié)果只能是“醫(yī)不自治”。從前文所述可知，西漢中央的監(jiān)察官御史大夫，后來更名大司空，地位雖然提高，但卻變成虛位；至東漢只稱司空，掌水土營建，與原監(jiān)察的職權(quán)毫不相干。地方監(jiān)察官刺史，日后竟演變?yōu)榭ぶ细咭患壍牡胤叫姓L官。這些史實說明，漢代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官員，隨著最高當(dāng)局的旨意不時變化，壓根兒沒有獨立性，指望這樣的機(jī)構(gòu)和官員去發(fā)揮制衡權(quán)力的功能，豈不是緣木而求魚！

其二，兩漢皇權(quán)的膨脹，使本屬集權(quán)型的政治制度更加集權(quán)，造成官僚機(jī)構(gòu)的重床疊架，貽害無窮。

漢代政治史上，皇權(quán)有兩次極度膨脹。一在武帝時期，削弱相權(quán)，設(shè)立中朝。所謂“中朝”，是皇帝于朝廷已有的政治機(jī)構(gòu)之外，另立一個與自己關(guān)系更密切的“小班子”，使之更俯首帖耳，聽命帝王一人。這是漢武帝的一項政治創(chuàng)造，以后歷代政治強(qiáng)人，莫不效仿。第二次膨脹在光武帝時期，“雖置三公，事歸臺閣”。所謂“臺閣”，指尚書臺。尚書的官名，始見于秦，為皇帝與丞相之間的傳達(dá)小吏。漢武帝時，為強(qiáng)化君權(quán)，除設(shè)立中朝外，還更多地利用居于禁中的尚書。其后，尚書職權(quán)不斷擴(kuò)大。劉秀沿承自武帝以來利用尚書加強(qiáng)集權(quán)統(tǒng)治的傳統(tǒng)，將其發(fā)展到極致，使之成為皇帝實行獨裁政治、高踞于由三公九卿組成的中央政府之上的御用機(jī)構(gòu)，造成了“尚書見任，重于三公”的局面。從上述兩次加強(qiáng)皇權(quán)的史實來看，其做法幾乎同出一轍，都是于正常的官僚體系之外另設(shè)一套人馬作為決策或辦事機(jī)關(guān)。這樣一來，自然造成官僚機(jī)構(gòu)的重床疊架，造成官吏隊伍的龐大。而最可怕的是，此做法竟然成為后世的一種傳統(tǒng)。無論是隋唐三師、三公與省、寺、監(jiān)、臺的職官設(shè)置，還是宋代那種唯有“差遣”才是是實職的制度，以及明代官分南北、清代官分滿漢，皆一脈相承。正因為如此，機(jī)構(gòu)難精簡、冗員難裁抑，便成為中國政治的頑疾。Ω