央地關系開始破局？

國務院從2014年8月中旬開始了土地出讓金的大審計，涉及2008年到2013年地方政府土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況。

在中國，人人皆知地方政府的經濟命脈在于土地財政。過去幾年中央政府雖多次出臺房價調控措施，但對于土地這個地方政府的奶酪向來不會去碰。調控政策也因此總是指向消費者，而非土地財政，效果亦不佳。今次國務院一改以往十余年的做法，出臺如此詳盡而權威的對土地財政的審計，實為罕見。

一般來說，此等規模的動作必定是為了某項宏觀政策出臺做準備的。因此，這次審計背后可能意味的中央與地方關系的大調整，甚至比審計本身更受關注。

央地關系的癥結何在？

如何處理央地關系，無論對于中央還是地方政府，都是一個難題。關于這個難題的癥結何在，主流意見集中于兩點：一是認為在于權力集中的體制下，分權和集權難以恰到好處，以至出現“放亂收死”的怪圈；二是認為央地關系的癥結在于財稅關系沒有理順等。這些分析都可精準地解釋央地關系中很多現象和問題。

但筆者看來，以事權和財權來解釋當下的央地關系仍然無法到位。原因很簡單，中國的所謂央地關系其實包括了四種關系：中共中央與地方黨組織的關系、中共中央與地方政府的關系、國務院與地方政府的關系、地方黨組織與地方政府的關系。央地關系在政治層面過于復雜，僅僅著眼于其中一個或兩個非決定性的層面，并不能充分解釋中央或地方政府的行為。而事權和財權如何分配正是這種非決定性的因素，或者說它們只是被決定的因素。

在目前的體制下，對比行政權力內部的集中和分權爭論，更能決定央地關系格局的核心權力關系的，非黨內組織關系莫屬，事權和財權的分配只是其結果。而在黨內組織關系上，黨員必須服從組織的人事安排；地方黨組織必須無條件服從中央；即使在具體事權上， 地方政府也要受同級黨組織的領導。在此種嚴格的組織關系下，從理論上根本不存在分權的問題，即便有分權，主動性也完全掌握在中央手中。

但與此同時，黨內關系并不如政府關系那樣有完善的法規體系可依，更加依賴人的主觀能動性，也導致地方政府對中央政府的博弈存在巨大的非制度性空間。換句話說，黨內關系在央地關系中實際發揮著主導作用，而黨內關系迄今并未充分制度化，這兩點是理解中國央地關系的關鍵所在。

中央政府的選擇

中國以往數千年政治史表明，在權力集中的制度下解決央地關系是不可能的。因此1949年后中國選擇了一種非制度化的處理方式。即通過“黨管干部”堅守中央對地方的人事決定權；同時通過“權力收放”將財權和事權不定期地交給地方政府（一般來說兩者不會同時下放），但又根據需要可隨時收回，以保持對地方事務的影響力。而地方政府也主要通過非制度化方式，如“駐京辦”、“爭取項目”等向中央尋求資源。但如果其試圖反對來自中央層面時而授權時而收權的做法，則法理依據不足。以此判斷，所謂央地關系中“放亂收死”等非制度化狀態并非決策失誤，乃是中央政府主動選擇的結果。這也形成了央地之間的動態關系。

但改革開放后，在政績驅使下，地方政府成為經濟發展的最大推力，也形成了中國特有的“地方政府主導型”的經濟發展模式。地方政府成為某種實在的利益集團。特別是上世紀90年代分稅制后，地方政府的事權逐漸擴大，同時為了獲得穩定的事權支出，又創造了土地財政。這兩項“發明”使得地方政府在擴大事權的基礎上也同時存在穩定的財政來源。這在央地關系歷史上是不多見的。地方政府力量上升，以及實際上擺脫對中央“授權”的依賴，打破了上述的動態平衡。

中央政府對于地方的調控在很長一段時間內都是圍繞著財權和事權來進行的，但出于依賴地方政府推動經濟發展的需求，也不可能進行完全的統和。只好退而求其次，通過擴大中央財政收入的比例，將更多資源掌握在中央層面，而在分配過程中形成對于地方政府的間接支配。而在事權方面則對于明顯威脅到中央統一目標的地方行為給予直接調控。近十幾年來中央和地方政府關于房價和土地進行的多次博弈，只是其中一個側面。

不過問題是：在黨政關系錯綜復雜、非制度化傳統強大而法治尚未完善的情況下，雙方的選擇都不多，這些博弈始終停留在非制度化的層面，央地關系改革始終難以破局。

中國的央地關系遲早也要走出動態平衡的老路，走上法治的新路。若要塑造良性的央地關系，頂層設計應在以非制度化的方式重新整合權力和梳理官員后，后續舉措應著力于建立制度化、法治化的央地關系。

反腐敗的間接效應

央地關系的破局是在近期意外發生的。自十八大以來，伴隨著反腐敗的深入進行，許多省、市現任或者前任主要官員因貪腐問題接踵落馬，這引起了官員補缺的聯動反應。目前，涉及多個省份的人事調整正在展開。僅在8月份前后，在地方政府層面涉及調整的職位就包括：吉林省委書記、山西省委書記、安徽省委常委、北京市委常委、浙江省副省長、云南省副省長、河北省紀委書記、遼寧省紀委書記、廣州市委書記、昆明市委書記等重要省級或副省級崗位。在最近這個月內，上述崗位的新舊交替開始令人有目不暇接之感。

這表明，今次中央在處理央地關系的時候，并沒有緊盯著事權和財權不放，而是通過黨內組織關系的建設， 抓住了“人事權”這一決定性的權力來做文章。事實上，自十八大以來，各個省的省級紀委書記和部委的紀檢組長多有更換；全國更有14個省份調整組織部長人選。其中的深意不言自明—紀委書記可以使官員“下”，組織部長可以使官員“上”。這樣，通過對紀檢人員和組織部長的重點調整，明白無誤地顯示了對地方人事權的牢牢把控。

反腐敗前后的一系列動作意味著，此輪大規模反腐敗行動并非僅僅指向腐敗官員，更重要的是在地方政府層面重建了中央權威。我們注意到，包括土地出讓金大審計及其他調控舉措，是在中央新一輪反腐敗取得重大成就的情況下推出的。顯然，這只是一個開端。中央決心要動一動以往十余年沒有動過的地方政府的奶酪，顯然是具備了在事權和財權方面的真正自信。從這個角度來看，反腐敗可被視為央地關系的真正破局之舉措，為此后可能發生的體制改革創造了前提條件。

憂慮與期待

此輪中央和地方關系改革的思路由此漸漸清晰—以反腐敗和干部調整的方式大規模行使中央對地方的人事權，并以此帶動財權和事權方面的改革。應該說，這是行之有效的央地關系破局之舉，也是中央層面不多的選擇之一。當然，其中也并非無可憂慮之處，可能的風險依然存在。例如，當前黨的組織建設情況是否足以支持中央對地方的政策調整，如何避免政治博弈可能演變為潛在的政治沖突？此輪調整在理順央地關系的同時，權力集中的情況也將更加嚴重，若此如何應對？此次調整在經濟上也意味著對以往“地方政府主導型”的經濟發展模式的打斷，若此經濟發展如何保障？

從技術層面來看，上述可能出現的問題均有預案或解決之道，即通過加強黨建和黨內改革建立規范化和制度化的組織關系，以及黨內監督機制的更新（群眾路線教育正是其中的組成部分）；經濟層面則趁此機會建立完全的市場經濟體制，將地方政府對經濟的干預轉為依靠市場自身的力量（事實上此前的審批權下放改革已經這樣做了）。但是，最令人憂慮的并非這些技術層面的問題，而是哲學層面的—此輪改革是通過反腐敗破局央地關系，仍然延續了以往非制度化的央地關系調整之路。所以，破局之后能否盡快走向央地關系的制度化安排就是至關重要的，否則仍難以避免以往單純收回權力之后的負面效應，“放亂收死”的情況又會出現。

孟德斯鳩有言，一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內部的不完善。面對內部整合的挑戰，西方許多國家都用憲法和法規明確地界定了中央和地方的權限，包括財權、事權和人事權。中國的央地關系遲早也要走出動態平衡的老路，走上法治的新路。若要塑造良性的央地關系，頂層設計應在以非制度化的方式重新整合權力和梳理官員后，后續舉措應著力于建立制度化、法治化的央地關系。

十八大后中央將法治作為政治發展的重大目標，這在具有非制度性博弈傳統的央地關系中無論怎么強調都不過分。當然，此過程的關鍵是黨內組織關系的制度化、規范化；以及最終在《憲法》的框架下出臺有效的規范中央地方關系的法律，明確中央政府和地方政府、政黨組織的各自權利和義務，將央地關系置于超越二者之上的法治框架之中。至于此種期待能否成為現實，今年下半年的四中全會上，可讓我們拭目以待。