財稅改革視點之三消費稅應成為地方稅體系的主體稅種

營業稅改征增值稅是當前稅制改革的主要任務。一方面是營業稅存在重復征稅、出口不退稅和稅負重三個弊端；另一方面是現行增值稅的弊端，相當多的應抵扣的進項不允許抵扣，實際稅負水平遠高于名義稅負水平。

營改增的目的就是要解決對服務行業的三個制度性弊端，消除服務業重復征稅、實現服務業出口退稅并且大幅度降低服務業稅收負擔水平，這有利于中國服務業發展以及增加就業、調整經濟結構等。同時規范了增值稅，所有進項稅收都允許扣除，這也是增值稅不降低稅率而實現大幅度減稅的主要措施。這個改革是大幅度全面減稅的改革，對國民經濟發展是必不可少的。

雖然資源稅、個人所得稅、房地產稅、環境保護稅等改革均已列入稅制改革總體方案之中，但營改增是最主要目標，如果此項目標實現不了，其他稅制改革即使全部都成功，此一輪稅制改革也不算成功。

“第一階段”營改增已經結束

根據上海2012年試點數據，進入營改增試點的營業稅大約300億元，一年試點，300億元營業稅改為180億元增值稅，上海市收入減少120億元，同時營改增以后增加了原增值稅納稅人的進項抵扣，這部分增值稅減少120億元，減稅總規模大約240億元，其中大約四分之三是上海市地方收入，四分之一是中央收入。

國稅總局已經公布了2013年營改增減稅1400億元，2014年上半年已減稅850億元，由于電信業6月才開始實行營改增，估計下半年減稅規模會大于上半年。因此，減稅規模必然達到2000億元。同時，從中央與地方財政關系角度看，營改增的減稅大體上由地方政府承擔三分之二到四分之三，中央承擔四分之一到三分之一。這就是截至目前營改增的減稅成果。

這可以說是“第一階段”營改增。“第一階段”營改增是在此次財稅改革方案在政治局批準以前已經實施的，是在現行稅制和分稅制不變的條件下推進的營改增。在政治局明確此次財稅改革指導原則并原則批準改革方案以后，“第一階段”營改增結束了。全面實現營改增的目標并沒有改變，但必須根據新的指導原則設計繼續推進直至完成的新方案。

在現行稅制和分稅制不變的條件下，繼續推進營改增必然進一步加劇中央地方財政失衡，不符合中央政治局確定的指導原則。現行營改增的方案規定，營改增的增值稅100%歸地方所有，這就形成增值稅的兩種分成制度。一種是營改增的增值稅100%歸地方；另一種是原增值稅仍按25%、75%中央地方分成。這兩種分成制度不可能長期維持，兩種分成制度的增值稅勢必會阻礙企業正常的兼并分立的資產重組活動，降低經濟效率，阻礙經濟發展。而且地方政府必然會鼓勵和支持在企業設立、兼并、重組中出現更多的100%增值稅歸地方的投資項目，扭曲市場機制。所以，必須把現行100%歸屬地方的增值稅也實行分成，而且要和現行增值稅實行統一的分成比例。這也是此次財稅改革方案中“規范增值稅”的內涵之一。

而這項改革的推進在營改增減稅的基礎上，再增加中央收入，減少地方收入，就必然加劇中央地方財政失衡的局面。因此，按照“第一階段”方案繼續推進營改增會加劇中央地方財政失衡，違背政治局關于中央與地方收入格局大體不變的指導原則，這是繼續推進營改增方案時所遇到的主要困難。

面對這一困難，有建議主張，為了避免中央地方財政進一步失衡，停止推進營改增。當然這個建議不會被決策層接受。但這確實是我們國家面臨的深化稅制改革和解決中央地方財政失衡這兩項改革的兩難處境。

地方稅體系合理的主體稅種：消費稅

營改增是解決經濟發展問題最重要的措施之一，必須堅持在盡可能短的時間內完成。因此，怎樣尋找到另外一個財稅改革的措施，能夠保持中央與地方收入格局大體不變，避免營改增加劇中央地方財政失衡問題，就是現在能夠走出改革兩難處境的關鍵。

營業稅是現行地方稅體系的主體稅種，據統計，自上海啟動營改增試點以來，兩年之內，全國營業稅收入占地方稅總收入比重已經從三分之一左右下降到四分之一左右，如果繼續按照第一階段在現行分稅制條件下推進營改增，營業稅占地方收入比重還會大幅度下降。如果營業稅改為增值稅并且規范化實行中央地方共享，地方稅體系就失去了主體稅種，這樣的稅制格局與解決中央地方財政失衡的目標是相悖的。所以必須尋找出新的地方稅體系的主體稅種。

從目前來看，有三種地方稅主體稅種的方案。第一，把消費稅從生產批發環節轉移到零售環節，與車輛購置稅合并劃歸地方，由地方稅務局征收作為地方稅的主體稅種。第二，把增值稅稅率從17%降低到15%，由地方在零售環節對商品和勞務全面開征2%的零售稅作為地方稅的主體稅種。第三，將房產稅作為地方稅的主體稅種。

對這三個方案的利弊進行綜合性分析，可以肯定第三個方案是最不可取的。上海、重慶的住宅房產稅試點得不到其他地方政府的認同。國務院有關部門已經取消擴大上海、重慶房產稅試點的工作安排。目前全國人大正在根據十八屆三中全會的決議進行房地產稅的立法研究工作，由于在理論上和法理上還存在著許多需要解決的問題，估計房地產稅立法很難在近期完成。即使完成立法，能否作為地方稅體系的主體稅種，也難以定論。至少，第二階段營改增不能等待房地產稅立法完成以后再啟動。

關于第二個方案，目前中國的稅制所形成的稅源主要來源于生產和批發環節，零售環節征收經驗相對不足，征收率也相對偏低。因此，一次性讓地方稅務局在商品和服務的零售環節全面開征零售稅，作為稅制改革遠期目標是正確的、可取的，但在近期實施的時機不成熟。只有地方政府（地方稅務局）在零售環節征收消費稅取得成熟經驗以后，才能考慮允許地方政府在商品和服務的零售環節全面開征零售稅。

相比而言，第一個方案從數量上看，有上萬億的稅收收入劃歸地方，雖然不能解決中央地方財政失衡的問題，但是可以在推進營改增和實行規范化增值稅中央地方統一分成制度的同時，維持中央與地方收入格局大體不變，避免中央地方財政失衡問題進一步加劇。除此以外，別無它策。

消費稅劃歸地方征管的實施步驟

從征收管理方面，可以隨著營改增的分步實施，消費稅也按照稅目實行分步劃轉地方，由地方稅務局在零售環節實施征管。

第一批，可以是地方政府具有牌照管理能力的汽車、摩托車，同時允許地方對房產在交易環節開征消費稅，由于汽車、摩托車和房產均實行牌照管理，地方稅務局征收能力很強，不必擔心稅款流失問題。

第二批，可以是汽油、柴油，由于已經在零售環節實行了信息化管理，因此地方稅務局的征收能力也足以控制稅款的流失。其他稅目再根據實際情況逐步下放。

從目前來看，這是具有可操作性的，以避免由于推進營改增導致中央地方財政關系進一步失衡的唯一可行方案。

實施建議

盡快設計進一步推進財稅改革的實施方案，此方案的稅制改革部分中由兩部分構成。第一部分在營改增方面，優先加快對建筑安裝和不動產銷售實施增值稅，同時將營改增的增值稅實行與現行的增值稅統一的分成制度。第二部分就是把消費稅選擇上述品目調整征收環節，劃歸地方。爭取在三年最晚不超過五年內完成全部包括金融保險、生活服務在內的營改增，包括統一中央地方分成和消費稅劃轉工作，以及中央對地方轉移支付方式和數量的調整。

其他稅制改革的內容比如資源稅、個人所得稅、房地產稅立法、環境保護稅等等也應加快進行，但這些改革規模小，可以在條件成熟時適時推出。其他調整中央地方事權和支出責任的工作也應加快進行。

綜上所述，可以在三年至五年內，在符合中央與地方收入格局大體不變的原則下，解決稅制改革中的最主要的內容，在上述財稅改革內容中的核心決策是下決心把消費稅改革推向前進，只要抓住這個關鍵點，其他幾項稅制改革均可協調完成，總體推出實施。

作者為聯辦財經研究院院長，原國家稅務總局副局長