民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構在養(yǎng)老領域中的政策障礙

丁露

[摘 要]隨著我國老齡化程度的加深，民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構開始在養(yǎng)老服務機構中嶄露頭角，它的出現(xiàn)不僅彌補了公辦養(yǎng)老機構數(shù)量上的不足，而且分擔了政府一部分的養(yǎng)老壓力。然而，在我國的不少城市里，大多數(shù)的民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的入住率不高，經(jīng)營情況十分不理想。本文旨在分析造成這一現(xiàn)狀的制度原因，即民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構在養(yǎng)老領域中的政策障礙。由于城市間的具體規(guī)章制度不一，本文僅以杭州市為例進行研究分析。

[關鍵詞]民辦非企業(yè)；養(yǎng)老機構；政策優(yōu)惠

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）01 — 0062 — 02

一、研究背景

杭州市在上世紀80年代末就已經(jīng)進入老齡化社會，比全國提前11年。根據(jù)2012年杭州統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計年鑒上的數(shù)據(jù)顯示，2011年末全杭州市60歲及以上的老年人口已經(jīng)達到123.72萬，占總人口的17.8%。據(jù)杭州市人口發(fā)展戰(zhàn)略研究統(tǒng)計，預計到2015年，60歲以上老年人將達到148萬，約占總人口（戶籍人口）的20%。老齡化程度的加劇使得社會對養(yǎng)老機構的需求急劇增加。

《杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中的數(shù)據(jù)表明，截至2010年末，全市現(xiàn)有各類養(yǎng)老機構217所，床位26036張。根據(jù)數(shù)據(jù)可知，2010年末杭州市養(yǎng)老機構的床位數(shù)約占老年人口總數(shù)的2.22%（26036/11688000）。為了達到浙政發(fā)〔2008〕72號文件中要求的到2012年養(yǎng)老機構床位數(shù)需占老年人口總數(shù)的3%，我市除了大力興建公辦養(yǎng)老機構以外，還出臺一系列的相關優(yōu)惠政策，來鼓勵社會力量舉辦養(yǎng)老機構，從而減輕政府的養(yǎng)老壓力。截止至2012年底，我市擁有各類養(yǎng)老機構273家（其中社會辦養(yǎng)老機構77家），床位41616張。

二、民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的概念界定

機構養(yǎng)老是指以社會機構為養(yǎng)老地，依靠國家資助、親人資助或老年人自備的形式獲得經(jīng)濟來源，由專門的養(yǎng)老機構，如福利院、養(yǎng)老院、托老所等，統(tǒng)一為老年人提供有償或無償?shù)纳钫樟吓c精神慰藉，以保證老年人安度晚年的養(yǎng)老方式。

根據(jù)養(yǎng)老機構的承辦主體可以將其分為公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構。民辦養(yǎng)老機構根據(jù)其注冊性質(zhì)又可分為民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構和營利性民辦養(yǎng)老機構。

三、關于杭州市民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的政策分析

（一）杭州市關于養(yǎng)老機構方面的現(xiàn)有政策

為鼓勵各類資本投資興辦養(yǎng)老機構，規(guī)范各級各類養(yǎng)老機構的管理，我市先后出臺了一系列促進養(yǎng)老事業(yè)的政策。主要有：2000年市政府出臺的《杭州市社會福利機構管理辦法》，明確了養(yǎng)老機構從籌辦到運行以及日常管理的規(guī)范；2005年，為加強社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)，下發(fā)了《關于完善社會力量舉辦的社區(qū)托老機構管理工作的意見》；2007年，出臺了《關于進一步加強社會養(yǎng)老服務工作的若干意見》等。這一系列政策的出臺，進一步加大了政府對社會辦養(yǎng)老機構的政策扶持力度，加快推進了我市養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。2010年，杭州市根據(jù)自身實際情況，遵從浙政發(fā)〔2008〕72號文件精神，擬出臺《杭州市人民政府關于加快推進養(yǎng)老機構建設的意見》，同時對《杭州市社會福利機構管理辦法》進行修改完善。

（二）杭州市關于申辦民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的相關規(guī)定

杭州市政府對于申辦養(yǎng)老機構需具備的條件、如何申辦養(yǎng)老機構、申辦時需要提交的材料和養(yǎng)老機構申請開業(yè)需辦理的手續(xù)等方面都發(fā)布了詳盡的規(guī)定。

1. 申辦養(yǎng)老機構需具備的條件：第一，申辦人必須熱愛社會公益事業(yè)；第二，有固定的服務場所；第三，老人居住的單人間使用面積人均不低于10平方米，雙人間使用面面積不低于14平方米，三人間使用面積不低于18平方米；第四，醫(yī)生、護士具有行醫(yī)資格或上崗資格證，護理、特教人員有上崗證，食堂工作人員有健康證；第五，建有適合老人娛樂的健康場所，根據(jù)規(guī)范設置配套醫(yī)療設施或落實定點醫(yī)療機構；第六，工作人員與休養(yǎng)人員比例不得低于1：6；第七，建筑裝潢必須符合國家消防安全和衛(wèi)生防疫標準，符合《老年人建筑設計規(guī)范》。

2.如何申請舉辦養(yǎng)老機構：申辦人在杭州市區(qū)（不包括蕭山、余杭區(qū)）范圍內(nèi)舉辦，60張床位以下的，向區(qū)民政部門提出申請；60張床位以上的，向市民政部門提出申請。在縣（市）范圍內(nèi)舉辦的，向所在縣（市）民政部門提出申請。申辦時需提交的材料：申辦人符合申辦資格，申請籌辦養(yǎng)老機構時，需提交申請書、可行性研究報告、申辦人的資格證明材料、擬辦養(yǎng)老機構資金來源的證明材料、擬辦養(yǎng)老機構固定場所和房屋的產(chǎn)權證明材料。

3.養(yǎng)老機構申請開業(yè)需辦理的手續(xù)：民政部門自受理開業(yè)申請（以材料齊全為準）之日7日內(nèi)，對所報材料進行審查，并進行實地驗收。驗收合格的，發(fā)給《浙江省社會福利機構執(zhí)業(yè)許可證》；驗收不合格的，將審查結果以書面形式通知申辦人。

上述這些規(guī)定可以保證老人在選擇的民辦養(yǎng)老機構中能夠得到良好的照顧，同時這也有利于政府對民辦養(yǎng)老機構實現(xiàn)良好管理。但是，在這些規(guī)定之中，還是存在一些不利于社會辦養(yǎng)老事業(yè)進一步發(fā)展的規(guī)定。其不利規(guī)定如下：

1. 申辦養(yǎng)老機構需具備的條件：每床注冊資金不低于5000元（包括流動資金和實物資金）；如何申請舉辦養(yǎng)老機構：香港、澳門、臺灣地區(qū)的組織和個人，華僑以及國外的申辦人采取合資、合作的形式舉辦養(yǎng)老機構，應當經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部門同意后，向省級民政部門提出申請。申辦時需提交的材料：申辦人為杭州市戶籍，屬非在職人員的，由戶籍所在地派出所出具戶籍、身份證明；屬在職人員的，需經(jīng)所在單位同意，并出具證明。

2. 申辦人為非杭州市戶籍的，需提交本人戶籍所在地區(qū)、縣以上政府出具的介紹函及杭州市企事業(yè)單位的擔保文書。申辦人為社會組織的，需出具法人資格證明材料，非在杭的社會組織，還需在杭企事業(yè)單位出具擔保文書。

3.養(yǎng)老機構申請開業(yè)需辦理的手續(xù)：申辦人在領取《浙江省省福利機構執(zhí)業(yè)許可證》后，應向人事、工商、民間組織管理、稅務、物價等部門辦理有關登記手續(xù)。手續(xù)齊全后，方可從事、經(jīng)營各項為老服務工作。

（三）杭州市民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的優(yōu)惠政策及其實施情況

為了鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構，國家、省、市政府出臺了涉及各方面的鼓勵、優(yōu)惠政策。

1. 土地方面

《浙江省人民政府辦公廳關于促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的通知》（浙政辦發(fā)〔2006〕84號）中提到優(yōu)先安排養(yǎng)老機構建設用地。養(yǎng)老機構建設一般采取劃撥的方式供地，對符合規(guī)劃要求并具備劃撥條件的養(yǎng)老機構用地，要優(yōu)先予以保證；對不具備劃撥用地條件的，也可采取協(xié)議出讓方式供地，但應嚴格審批，確保土地真正用于養(yǎng)老事業(yè)。鼓勵企事業(yè)單位、個人利用空閑的房屋資產(chǎn)興辦養(yǎng)老服務機構。杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提到，對福利性和非營利性養(yǎng)老服務機構，采取行政劃撥方式供地；對營利性養(yǎng)老服務機構，采取招拍掛出讓或租賃方式供地。

雖然政府制定了這些優(yōu)惠政策和措施，但是真正實施起來卻存在不少難題。首先，在目前眾多的民辦養(yǎng)老機構中真正享受到政府土地劃撥優(yōu)惠的養(yǎng)老機構寥寥無幾，主要是因為政府有著一道道嚴格的資格審核程序，使得通過政府審核享有土地優(yōu)惠政策的民辦養(yǎng)老機構為數(shù)不多。其次，即使享有了土地優(yōu)惠，民辦養(yǎng)老機構的資金壓力依舊巨大。

2.各類補貼和補助方面

從2012年起，浙江省財政對用房自建、床位數(shù)達到20張及以上、符合有關部門規(guī)定資質(zhì)條件的非營利性民辦養(yǎng)老服務機構，按照核定床位一次性給予每張床位6000元補貼；對于租用用房用期3年以上的非營利性民辦養(yǎng)老服務機構，給予每張床位每年1000元補助，連續(xù)補助3年。

3.養(yǎng)老機構的費稅方面

2007年杭州市人民政府辦公廳頒布的《關于進一步加強養(yǎng)老服務工作的若干意見》中規(guī)定有關于養(yǎng)老機構的費稅方面的優(yōu)惠措施有：養(yǎng)老服務機構用電、用水、用氣（燃料、燃氣、熱汽）等與居民用戶實行同價，并免收相應的配套費（其中燃氣配套費按現(xiàn)行收費標準的三分之二收取）。減半收取養(yǎng)老服務機構通信費（國內(nèi)固定電話）、視聽費、數(shù)字電視機頂盒購置費。企事業(yè)單位、社會團體以及個人向福利性、非營利性養(yǎng)老服務機構的捐贈，可通過當?shù)卮壬茩C構定向捐贈，捐贈數(shù)額可在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前予以全額扣除等。

4.貸款融資方面

財政部發(fā)布的《民間非營利組織會計制度》第2條規(guī)定：資源提供者向民間非營利組織投入資源不得取得經(jīng)濟回報，不享有所有權。同時根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》第6條規(guī)定，組織解體時，出資人也不得分得財產(chǎn)。這樣，自然而然，出資人的出資行為就等同于做慈善，是“一次性”的。在出資人的后續(xù)資金無可期許之后，要維持養(yǎng)老院的日常營運，剩下的只有貸款融資這一途徑，但是政策中的信貸優(yōu)惠在現(xiàn)實中根本不存在。

四、民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的發(fā)展政策建議

民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構在緩解杭州市的老年人口養(yǎng)老壓力方面發(fā)揮著不可取代的作用。為了促進杭州市民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的發(fā)展和緩解政府的養(yǎng)老壓力，具體來說政府應該做到以下幾點：

第一，簡化登記管理程序，放低準入門檻。

政府可以根據(jù)養(yǎng)老機構運行狀況評估結果，為通過政府檢驗的民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構背書，以此提升老年人對民辦養(yǎng)老機構的認同度，讓更多的老人選擇非營利性社會辦養(yǎng)老機構。通過市場自身的調(diào)節(jié)和政府的行政手段，也有利于實現(xiàn)養(yǎng)老機構服務領域的優(yōu)勝劣汰，整體提高社會上的養(yǎng)老機構的服務質(zhì)量水平。

第二，制定并貫徹落實更多的優(yōu)惠政策，加大政府扶持力度。

養(yǎng)老服務本身就是一個微利服務項目，如果缺少了政府的相關政策優(yōu)惠，就會使養(yǎng)老服務在社會發(fā)展中逐漸失去吸引力。

雖然目前杭州市已經(jīng)制定并執(zhí)行了很多優(yōu)惠政策，但是在實際效果方面有所欠缺，大多數(shù)的民辦養(yǎng)老機構的運營狀況都不是很理想。因此，杭州市政府要制定更多的優(yōu)惠政策并加強執(zhí)行力度，使民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構真正享受到政策優(yōu)惠的福利。

第三，加大對民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的財政支持。

興辦養(yǎng)老機構的起始資金基本上都是由發(fā)起人自己籌集的，由于政府對于民辦養(yǎng)老機構產(chǎn)權方面的規(guī)定，抑制了社會對于民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的資金投入的熱情。

第四，加強對民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的服務質(zhì)量的監(jiān)督。

在放寬民辦非企業(yè)養(yǎng)老機構的準入門檻的同時，為了保證其健康有序的運營，政府需要加強對其后續(xù)服務質(zhì)量的監(jiān)督力度。政府可以引入“懲罰性稅收”，即非營利性組織在參與養(yǎng)老服務時，必須要接受政府和社會公眾的監(jiān)督，規(guī)范運營，否則的話，將會面臨嚴厲的稅收懲罰。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〔EB/OL〕. http：//www.sjaw.com.cn/P1.asp？id=3083.

〔2〕 杭州統(tǒng)計局2012年統(tǒng)計年鑒〔EB/OL〕.http：//www.hzstats.gov.cn/web/tjnj/nj2012/02/nj5.htm.

〔3〕 徐新，張鐘汝.城市老齡社會政策的演進及挑戰(zhàn)〔M〕.桂林：廣西師范大學出版社，2012.

〔4〕 董紅亞.養(yǎng)老社會化：嵊州模式研究〔M〕.北京：中國社會出版社，2010.

〔5〕 劉建偉.浙江出臺優(yōu)惠政策扶植非營利性民辦養(yǎng)老機構〔N〕.都市快報，2012-01-28.

〔責任編輯：王 珍〕