廣州公園免費開放歷程及其管理對策研究

黃偉導等

摘要：公園免費開放作為政府提供公共產品的一種全新理念，得到了不同國家和城市的認同。文章通過查閱文獻、史料、書刊等資料對廣州公園的起源、建設和免費開放歷程進行回顧。針對公園免費開放存在的問題進行分析，探討相應的對策，以期為公園免費開放后的優化管理提供參考，同時也為同類型公園的設計和管理提供參考。

關鍵詞：廣州市公園；免費開放；管理對策

中圖分類號：TU986

文獻標識碼：A

文章編號：1671-2641（2014）01-0000-00

收稿日期：2013-02-01

修回日期：2013-11-04

Abstract：Park free admissions is a new idea about public products， that provided by the government， is approved by different countries and cities. Reviewing of the periodicals， historical data， and books， this paper looks back of the origin， construction and free admissions of Guangzhou parks. While， based on the questions existed in the free admissions to parks， the authors analyzing the strategies， making valuable suggestions for the optimal managements， and providing references for the same type parks in design and management.

Key words： Guangzhou Parks； Free admissions； Management strategy

前言

公園是城市公共綠地的一種類型，是由政府或公共集團建設經營，供公眾游憩、觀賞、娛樂等的園林[1]，有改善城市生態、防火、避難等作用。公園免費開放，作為政府提供公共產品的一種全新理念，得到了不同國家和城市的認同。美國、英國等發達國家的大部分公園、城市綠地、廣場都免費開放[2]。

廣州最早的城市公園雛形，據史料記載是清朝宣統二年（1910年）兩廣總督岑春煊題名的城郊黃埔公園（位于長洲島上，后稱“中正公園”，現僅存遺跡）[3]。至2009年底，廣州市建成區已建成和開放的城市公園有211個，其中有169個公園已免費開放。然而免費開放公園在我國還屬于新生事物，對免費開放公園出現的管理問題進行分析并研究對策，將為我國制定公園游園管理規定、改造公園以及日后新建免費開放的公園提供基礎材料。

1 廣州市公園免費開放的發展歷程

1.1 1998年廣州公園開始試點免費開放

1949年新中國成立時，廣州較完整的公園只有4個，到1990年代初，全市大中型公園有28個[3]。公園類型比較齊全，包括綜合公園、專類公園、紀念公園、游樂園等。隨著公園總數的增多，公園免費開放的發展也讓人欣喜。1998年，青年公園開始免費開放，是廣州市最早對公眾免費開放的公園之一。

1.2 1999年人民公園成為廣州第一個拆除圍墻的公園

在1999年廣州市提出“一年一小變，三年一大變”的城市形象綜合治理工作后，人民公園作為首個“小變”的對象。免費開放之初，政府拆除了集郵市場并撤銷了原有的檔口，公園的路面鋪上了花崗巖，擴大了綠化種植面積。為應對免費之后的客流高峰，政府還在全園偏僻位置安裝了百余支園燈，翻新了廁所等公共設施。

2001年4月，中國公園協會秘書長擴大會議在廣州召開。在會議上，許多城市的代表都提出，除屬于歷史文化遺產的公園可以收門票外，其他公園應向免費開放的方向發展。全國許多城市都掀起了公園免費開放熱潮。2001年8月，廣州市分管相關行業的副市長在全市創建文明公園總結表彰會上指出，廣州市將采用多種形式引資興建公園，并逐步向市民免費開放[4]。

2.3 2003年廣州市第一個市屬公園免費開放

2003年9月，作為市屬公園的東風公園免費開放。在免費開放前，公園方增加了保安力量，并增設保安執勤亭，還在公園陰暗處新增了照明燈和庭園燈；為應對游客增加所帶來的需求問題，公園方增設生態休息平臺及坐凳。東風公園免費開放后，游客翻倍。為呼吁市民共同愛護免費開放后的公園環境，公園發起了一個“文明游客”的宣傳活動，收到了較好的效果。在東風公園成功免費開放后，遷址重建的廣州市兒童公園也于2004年開始對外免費開放。

2.4 2005-2006年新建成公園全部免費開放

2005年廣州新建成13個新公園，全部免費向市民開放。這些免費開放的新公園有兩大亮點，一是充分利用舊城區改造和新城區發展，公園多建在居住密集區，解決城市人口密集地和一些城鄉結合部缺少公園和市民活動場所的問題，為居民提供了生態環境良好的休閑娛樂場所；二是建造公園的同時保護歷史古跡和文物，位于黃埔區的牛山炮臺公園，山上有7座建于清光緒十一年（1885年）的古炮臺，這個公園是為反映牛山炮臺的歷史文化品位而建，是廣州市唯一以古炮臺遺址為主題的公園。

2006年建成并免費開放的公園有10個。2006年7月，位于海珠區工業大道中的莊頭公園正式宣布對公眾開放，成為當時廣州市老城區規模最大的免費公園，同時還填補了海珠區西南部沒有公園的空白，公園的出入口設有監控閉路電視，保證園內公共設施的安全。

2.5 2008年首個廣州市屬大公園免費開放

從2008年11月1日起，中山紀念堂“除主體建筑和歷史陳列館以外”的園區免費開放，成為廣州首個免費開放的市屬大公園，從而為公園免費開放翻開新的一頁。關于廣州公園是否免費開放一直是公眾關注的焦點，多數市民都希望廣州市屬大公園能盡早實現全面免費開放，多位人大代表、政協委員也多次在省人大、政協會議上提出議案討論廣州市屬公園免費開放的問題；之后，一直關注免費開放進程的市人大代表和政協委員呼吁擴大免費開放的范圍。但當時考慮到免費開放之后財政支持和公園管理的問題，市政府和市政園林局都表示難以一步到位。2008年年底，市政園林局出臺政策讓全市九大市屬公園的年票可以通用，又有媒體和人大代表提出廣州公園全免費一事，市政部門當時回應將上報免費方案等待市府批準。

2.6 2009年廣州公園進入全免費開放時代

2009年7月1日，有42個收費城市公園免費開放；其中，屬市政園林局管理的有12個，屬市民政局管理的有1個，屬各區園林綠化部門管理的有7個，屬其他組織機構管理的有22個。其中，市園林綠化部門管理的公園包括：越秀公園、流花湖公園、文化公園、黃花崗公園、廣州起義烈士陵園、珠江公園、雕塑公園等7個獨立公園和麓湖公園內聚芳園、星海園等2個園中園。以公園免費開放為契機，提升周邊區域生態環境，早日實現“公園在城市中，城市在公園中”的“花園城市”目標。

實行公園免費開放的同時，廣州還制定了公園綜合改造的升級方案，其中一個重要內容就是公園“拆圍透綠”，進行開敞空間的改造。“拆圍透綠”就是結合城市綜合環境景觀整治，將沿城市主干道的部分公園綠地與道路綠地有機融合。2011年廣州市陸續拆除了珠江公園、天河公園、越秀公園、流花湖公園、烈士陵園的圍墻。

2 免費開放公園管理的新問題和對策

2.1免費開放公園管理的新問題

公園管理包含兩方面的內容，一方面是公園內部的事務管理，如人員調配、生態環境保護、游園活動組織等，另一方面是行政主管部門對公園的宏觀管理與微觀調控，如條例法規的制定、規劃編制等。

2.1.1 公園運營經費嚴重不足 免費開放之后，公園游客數量增加了2～5倍（如表1所示），不可避免地給公園的衛生保潔、綠化養護、設施設備、安全防范等帶來一定壓力，公園現有設施和工作人員超負荷運轉，管理成本增加；無門票收入、財政支持尚未到位等問題并存，各公園運作經費嚴重不足。

表1 2009年部分市屬公園免費開放首日進園人數統計表

（資料來源：廣州市市政園林局）

2.1.2 管理工作量劇增、難度加大 公園免費開放后，由于游客倍增，而公園管理、維護人員數目基本不變，導致各部門的工作量達到原來的近兩倍。為加強對游客文明游園的引導，公園要增加巡園管理人員和巡園次數，增大了日常管理工作量。免費開放后，公園內的流浪人員也多了，管理方對這些人沒有執行強制措施的權力，也沒有相關的法規約束，這更增加了公園的管理難度。公園“拆圍透綠”增加了公園的進出口，但也使公園少了一道管理的“屏障”，增加了管理的難度。

2.1.3 治安壓力增大 公園免費開放后，外來三無人員、攤販、乞丐、小偷等閑散人員涌入公園，帶來治安隱患，影響游園的正常秩序，同時造成晚間公園設施的失竊和破壞；入園人數的倍增，讓扒竊團伙有了可乘之機，部分公園小偷小摸的治安案件比以前增多，公園免費開放后報警率有所增加，大部分免費開放公園還沒有安裝監控視頻，公園安保壓力增加不少。

2.1.4不文明游園現象增多 公園免費開放后，匯聚了各階層不同的人群，游客素質參差不齊，有部分游客甚至把“免費開放”誤讀為“完全自由”，認為公園免費后就不應該有諸多游園規矩，放任自己的行為，因此出現光膀游園、橫臥座椅、采摘花草等不文明現象，對公園生態環境和公共設施的破壞情況有所增加。

2.2 免費開放公園管理的對策

2.2.1 加大公園硬件設施建設和管理經費的投入 進園游客的劇增，勢必大幅增加對廁所、園道、活動平臺、園凳、用水量等的需求，故應加大硬件設施改造的資金投入，增設活動平臺和坐凳，為游客提供休息場所，園容衛生方面應增加廁所、垃圾桶和保潔車，治安防范安全方面要增加照明設施和攝像頭等。

作為城市公益性設施，免費開放的公園要想取得長足的發展，必定離不開政府的大力支持。從國外的先進經驗來看，亦是如此。加拿大在《公園政策》中規定，加拿大公園的資金全由加拿大從聯邦稅收中擔負。日本《城市公園法》規定，免費開放公園的設施和管理所需費用由政府承擔。廣州市政府將在公園免費后對公園進行補貼，以前廣州市屬收費公園的運營管理經費主要由政府財政補貼、門票收入、出租經營場地三部分組成，估算得出門票收入平均占到公園總收入的25%，為保證免票后公園的正常運轉，廣州市財政部門采取補貼方案——“公園收多少錢門票，財政就補給它多少”。按照各公園在2009年全年門票總收入制訂補貼標準，從2009年7月開始給予補貼。人民公園免費開放后，政府每年要補貼數百萬元；東風公園免費開放前自收自支不靠政府，實行免費開放后，每年財政要撥出數百萬元來保證其管理及日常維護等支出；青年公園免費后，荔灣區每年補貼幾十萬元。然而由于廣州公園免費開放前的門票價格就很低，是公益事業的一部分，收取門票僅為限制進園的人數，便于公園管理；故免費之后游人大增，即使財政完全補貼免費之前的門票收入，對免費后的管理成本大增的回應也是杯水車薪。

2.2.2 公園管養社會化，提高管理人員素質和水平 為了降低公園管理和運作成本，實現管理資源優化配置，目前廣州大部分的公園都是實行社會化管理。積極探索社會化管理，綠化養護、保潔、保安等實施企業化運作，形成政府“購買服務”模式，實現公園管理層和作業層分開。實行管養分離，變“以費養人”為“以費養事”的新機制，建立作業、養護、招標、定額發包等市場化運作機制。

各公園在免費開放后，應做好原有門崗人員的分流調整，定期開展對服務人員的全方位培訓和教育，提高公園員工的管理和文明服務水平；完善相應的獎懲管理制度，使員工繼續以飽滿的工作熱情做好各項工作。目前廣州實行免費開放的多數是市政公園，從管理的專業性看，建立精干高效的專業管理隊伍，對提高公園管理效能將大有幫助。

2.2.3協調有關職能部門共同管理 公園本身沒有執法權，只有加強政府部門協調，市政、城管、公安、街道等部門要認真履行管理職責，真正建立起有效的社會聯動共管機制，才能維護好公園秩序，把公園主動納入社區網絡化管理體系之中，在增加公園安全保衛人員、治安監控視頻設施的基礎上，公安、城管將免費開放公園納入社會治安管理范疇，同時強化街道、社區對公園的綜合管理職責，建立屬地街道、公安、城管聯動的治安執法網絡。如在公園內設立警務區，在事故多發地段設崗哨，在公園內設置電子路牌等，給廣大游客創造更加安全、放心、文明的游園環境。

2.2.4群策群力共同管理 公園管理不僅是公園管理處的責任，也是公眾的責任。公眾要加強自我管理，主動約束自我行為。公園可以通過獎勵文明游客、文明游園積分制度等形式，對一些表現文明的游客實現正激勵。另外，對于他人的不文明行為，游客有舉報義務。公園管理可建立公眾參與機制，包括建立起以離退休人員為主體、以熱心參與的鄰近居民為骨干的志愿者隊伍，充分發揮“宣傳、勸阻、監督、橋梁”作用，從而形成公園管理立體網絡，有效減少不文明現象。

2.2.5制定統一的公園游園管理規定 公園免費開放以來，盡管整體秩序較好，但也有部分游客將“免費開放”誤讀為“完全自由”，造成不文明游園行為增多，對公園生態環境和公共設施的破壞情況有所增加。雖然此前各公園均根據自身實際情況制定并執行相應的游園管理制度，但一直以來全市沒有統一的游園規定。為此，廣州市市政園林局首次專門制定《廣州市公園游園管理規定（征求意見稿）》 ，側重于維護游園環境和秩序。《規定》自發布之日起開始實施，有效期5年，使各公園符合新的管理要求。

3 結語

公園的免費開放，還原了公園的公益性質，是城市發展、社會進步的必然趨勢。雖然公園免費開放后在管理上出現了新的問題，但只要政府加大對免費開放的公園管理經費補貼，公園實行社會化管理、提高管理人員素質和水平，協調有關職能部門、群策群力共同管理并制定統一的公園游園管理規定，相信公園免費開放帶來的問題將迎刃而解。

參考文獻：

[1] 中國大百科全書編委會.中國大百科全書（建筑·園林·城市規劃）[M].中國大百科全書出版社，1988.

[2] 陳明儀.對廣州公園免費開放問題的探討[J].廣東園林，2005，28（4）：38-39.

[3] 李敏等 編著.廣州公園建設[M]. 北京：中國建筑工業出版社，2001：9-18.

[4] 李敏.關于公園免費開放問題的思考. 廣東園林，2002（2）：3-6.

審稿編輯：李青 李敏

作者簡介：

黃偉導（1979-）男，廣東興寧人

園林工程師，風景園林碩士

E-mail：huangweidao@sina.com