柴達木循環經濟試驗區土地利用戰略研究

石吉金　譚文兵

摘要 運用SWOT分析模型，全面剖析了柴達木循環經濟試驗區土地利用的優勢、劣勢、機遇與威脅，形成了交叉分析策略，并在此基礎上，制定了柴達木循環經濟試驗區土地利用戰略。研究表明，SWOT方法在國家級循環經濟試驗區土地利用戰略研究中，具有系統、形象、嚴謹等特點，對土地利用規劃工作具有重要的指導意義。

關鍵詞 柴達木循環經濟試驗區；土地利用戰略；SWOT分析

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-04092-02

Abstract Using SWOT analysis model， this paper analyzed the strength， weakness， opportunity， and threat of Qaidam Circular Economy Pilot Area， and formed the overlapping analysis strategy. On this foundation， it worked out land use strategy for Qaidam Circular Economy Pilot Area. It indicated that SWOT analysis method with systematic， vivid and strict characteristics is valuable in studying the land use strategy of statelevel circular economy pilot areas， and has important meanings to the land use planning.

Key words Qaidam Circular Economy Pilot Area； Land use strategy； SWOT analysis

柴達木循環經濟試驗區位于青海省海西蒙古族藏族自治州境內，包括德令哈、格爾木、烏蘭、都蘭及天峻5市縣和大柴旦、冷湖、茫崖3行委，幾乎涵蓋了整個海西州國土面積。2005年10月，經國務院批準，柴達木循環經濟試驗區被列為國家首批13個循環經濟試點產業園區之一。以此為契機，青海省政府提出要依托柴達木地區的資源賦存條件和優勢特點，遵循循環經濟理念和原則，按照“一區四園”空間布局構想，以提高資源利用效率為核心，努力構建新型經濟發展模式，全面提升柴達木地區新型工業化、城市化、信息化水平。土地資源作為循環經濟試驗區發展的重要基礎，能否對其進行有效、集約、統籌和創新利用必然是該園區得以持續發展的前提條件。而土地利用戰略是土地利用過程中的核心內容之一，決定著土地利用目標和方向，對該園區可持續發展具有重要的現實指導意義。

1 研究區概況

1.1 自然條件

柴達木試循環經濟驗區所在的海西蒙古族藏族自治州（鑒于試驗區幾乎涵蓋整個海西州國土面積，此區域概況以海西州情況進行分析），地理坐標為90°05′～99°45′ E、35°02′～39°20′ N，地處青藏高原北部，東臨青海省海南、海北藏族自治州，西接新疆維吾爾自治區巴音郭愣蒙古自治州，南通西藏，北鄰甘肅省酒泉地區，是青甘新藏四省區交往的中心地帶。全州海拔2 675～686 m，地貌形態主要由極高山、高山、中山、丘陵和盆地組成；屬典型的高原大陸性氣候，年均氣溫5.1～5.9 ℃；年降水量17.6～247.1 mm，且蒸發量大，約為降水量的10～200倍；干旱、少雨、大風、凍害、雪災等自然災害易于發生。

1.2 社會經濟狀況

2012年，海西州常住口49.72萬，實現國內生產總值570.3億元，人均國內生產總值達114 871元，單位國土面積生產總值為1 738.84元/hm2[1]。就全省范圍內看，海西州土地面積占青海省總面積45.71%，而地區生產總值僅占全省總值的30.26%，土地產出較少，利用效率低。

1.3 土地利用現狀

2008年海西州土地總面積3 279.80萬hm2，其中，農用地占全州總面積的33.95%，農用地中，牧草地面積最大，占農用地總面積的93.68%，而耕地面積只占農用地總面積的0.11%；建設用地占全州總面積的0.25%，其中居民點及工礦用地占建設用地的86.89%；其他土地面積較大，占總面積的65.80%[2]。

2 柴達木循環經濟試驗區土地利用的SWOT分析

2.1 SWOT模型

SWOT分析是一種最為常用的戰略分析方法，是指對優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）及威脅（Threats）的分析，始創于20世紀50年代，最初廣泛應用于管理學科的相關研究領域，為企業的管理和市場營銷戰略的制定提供客觀全面的依據。鑒于其簡捷實用特性，20世紀末期，開始應運于其他學科和領域，如國土資源規劃、城市戰略發展規劃、旅游規劃、區域發展規劃等[3-5]。

SWOT分析的主要步驟：①SWOT要素分析，即全面分析某一地域土地利用中面臨的優勢和劣勢，以及可能的機遇和挑戰；②交叉分析策略的生成，即通過優勢、劣勢與機會、威脅的相互組合，形成SO、ST、WO、WT策略；③戰略體系的形成，對SO、ST、WO、WT策略進行甄別和選擇，確定某一區域土地利用該采取的具體戰略與策略。

2.2 SWOT要素分析

2.2.1

優勢（S）。

（1）土地資源豐富、類型多。柴達木循環經濟試驗區占青海省總面積近40%。且受地貌、氣候、水文等因素影響，形成了多樣的土地類型，如耕地、林地、草地等，適宜進行不同農業生產、工業發展和城鎮建設，為其發展提供基礎保證。

（2）土地后備資源豐富，利用潛力大。海西州未利用地占全州土地總面積的61.2%，占青海省未利用地總量的81.6%[2]，且適宜開發的土地大部分分布于柴達木地區。只要采取合理措施，增加投入，后備土地資源的開發潛力巨大，既使是現已利用的土地也仍然具有較大的挖掘潛力。

（3）該園區經濟增長速度明顯加快，綜合經濟實力顯著增強。形成了石油天然氣、鹽湖化工、有色金屬、煤炭等一批特色優勢產業；固定資產投資規模擴大，基礎設施條件明顯改善，經濟結構調整順利推進，特色循環經濟框架初步形成。

2.2.2

劣勢（W）。

（1）受限制的土地面積大，可利用面積小。由于地勢高聳，氣候嚴寒，降水少，蒸發量大，冰川、戈壁、裸巖、風蝕殘丘和風積流動沙丘面積大，3成以上的土地面積難以利用和暫難利用。在已利用土地中，土地質量也不高，尤其在耕地中的中低產田面積比重大，產量不高，生產水平低下。

（2）用地結構不合理。該園區農用地占比小，農業用地中，牧業用地面積大，耕地和林地少，分布不均，牧草地占土地總面積的近30%，而耕地僅占土地總面積的0.11%，人均耕地遠遠低于全省人均水平；建設用地中，交通用地和水利設施用地比重偏低，尤其是水利用地，僅占建設用地總量的0.77%[2]。

（3）土地利用地域差距大。格爾木、德令哈地區經濟較為發達，是該區農業、工業發展的中心，且非農建設用地均相對集中在這2個地區，耕地保護和經濟發展的矛盾十分突出；東部的天峻縣、西部的茫崖、冷湖地區雖然地域遼闊，但耕地數量極少，能夠適宜開發耕地的后備土地資源更少。這種地區差異不利于該園區經濟社會的全面、協調、可持續發展。

（4）土地資源利用方式較粗放，利用水平較低。園區土地資源開發利用規模化、集約化程度不高。小城鎮和農村居民點土地利用粗放，城鎮閑置土地、布局零散、低效率利用的現象較普遍。另外，受海拔高、水資源分布不均衡，加之干旱少雨，蒸發量大等因素的影響，農牧業生產受到較大制約。

（5）土地市場建設滯后。試驗區土地資源市場化進程緩慢，市場建設尚不完善，以市場有效配置土地資源的基礎作用尚未充分發揮，土地市場秩序治理整頓工作有待加強和鞏固。

（6）生態環境脆弱，破壞較嚴重。全區環境破環較嚴重，生態環境較差。從環境容量來看，德令哈、冷湖行委、茫崖行委為輕度超載區；從生態脆弱性評價來看，茫崖行委為脆弱，冷湖行委、大柴旦行委、德令哈市、烏蘭縣為較脆弱；格爾木市、都蘭縣為一般脆弱。

2.2.3

機會（O）。

（1）經濟結構的優化調整將為節約集約利用土地提供強大的支持。隨著新一輪西部大開發戰略實施的實施，以及該園區上升為國家戰略，國家將從政策措施、資金投入、人才開發等方面加以支持。這些因素將促使整個園區經濟結構得到逐步優化，土地價格機制逐漸形成，有利于形成節約和集約用地的內在機制。

（2）土地管理基礎不斷增強將為土地合理利用提供技術支撐。隨著園區經濟不斷發展，綜合實力不斷增強，公共財政投入加大，將為土地管理工作提供可靠資金保障，尤其為實現管理信息化、智能化的現代管理模式提供可能。國家各項扶持政策和投入，特別是“金土工程”和第二次全國土地調查的實施將為園區的土地管理工作提供良好的發展機會。

（3）土地管理的社會環境不斷改善。不斷完善科學民主決策機制，完善基層民主機制，全面推進法制建設，也將為土地管理帶來良好的法制氛圍，為規范、約束和監督土地利用帶來適宜的社會環境。

2.2.4

威脅（T）。

（1）當前土地利用中的非協調性問題亟待解決。在當前的城鄉建設中輕挖潛、重擴張的現象還相當普遍，部分行業盲目擴張、重復建設的問題仍十分突出，城鄉、區域土地利用缺乏統籌，土地資源利用的整體效率不高，嚴重影響了城鄉、區域協調發展；此外，一些地方不顧資源環境承載能力，過度開發建設，導致土地退化和破壞加重，生態環境質量惡化，削弱了區域可持續發展的能力。

（2）土地供需矛盾日益突出。國家提出新農村建設的戰略構想后，青海省委、省政府將海西州作為全省農村牧區綜合配套改革的試點；另外，省委、省政府把該園區作為全省新興工業基地來培育。這必然要求園區拓展發展空間，將會加大對居住用地、旅游用地、生態保育用地、工業用地的需求，土地供需矛盾進一步凸顯。

（3）社會經濟發展與資源環境保護的統籌問題。試驗區生態環境脆弱，草地退化、土地沙漠化、鹽堿化嚴重，水資源短缺，崩塌、滑坡、泥石流及地面塌陷、凍脹融沉等地質滅害時有發生，土地資源開發與環境保護之間的矛盾日益突出。因此，如何統籌經濟發展與生態環境和耕地保護的矛盾成為試驗區必須要解決的問題，如何統籌安排工業用地、城鎮化用地與生態環境用地也將成為構建和諧園區的關鍵與挑戰。

2.3 交叉分析策略

在SWOT要素分析基礎上，再對各要素進行交叉分析，得出交叉分析策略（圖1）。

3 柴達木循環經濟試驗區的土地利用戰略選擇

通過以上的SWOT分析，形成以下土地利用戰略：

（1）堅持按照節約、集約用地的要求，構建土地開源節流機制，綜合開發利用后備土地資源，實現土地利用功能的動態互補，科學保障園區社會經濟發展中對各類用地的合理需求。

（2）堅持以提高土地資源綜合利用率和經濟效益、保護生態環境為主要目標的科學發展觀，大力發展循環經濟，統籌安排城鄉、區域用地，統籌安排居住、工礦、交通、水利、生態用地，協調好土地利用、經濟發展和資源環境保護之間的關系，協調好土地各功能目標。

（3）嚴格保護耕地和優質牧草地，促進生態建設，建立耕地保護的共同責任機制，提高資源保障能力，提高糧食安全、生態安全和社會經濟安全的保障程度。

參考文獻

[1] 海西州統計局.海西州2012年國民經濟和社會發展統計公報[R].2012.

[2] 青海省統計局.2013年青海省統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2013.

[3] STEINER G A，JOHN B M.Management Policy and Strategy：Text Reading and Cases[M].New York：Macmillan Publishing Co.，1979.

[4] 袁牧，張曉光，楊明.SWOT分析在城市戰略規劃中的應用和創新[J].城市規劃，2007，31（4）：53.

[5] 李斌，董鎖成，李澤紅，等.蘭州市旅游業發展SWOT分析與對策研究[J].干旱區資源與環境，2009，23（2）：84.

[6] 吳衛華，夏斌，張美英，等.基于SWOT分析的惠州市土地資源可持續利用戰略研究[J].安徽農業科學，2011，39（29）：192-193，204.